Письмо Территориальное управление Роспотребнадзора по г. Москве от 01.12.2005 г № 11/241
О разъяснении порядка административного приостановления деятельности
В связи с установлением судебного порядка административного приостановления деятельности отделом юридического обеспечения Территориального управления Роспотребнадзора по городу Москве подготовлены нижеследующие методические рекомендации и разъяснения о порядке оформления и направления в суды общей юрисдикции материалов об административных правонарушениях.
Общие положения
Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", вступившим в силу с 1 августа с.г., статья 3.2 КоАП РФ дополнена новым видом административных наказаний - административным приостановлением деятельности (далее - АПД), под которым понимается временное прекращение деятельности хозяйствующих субъектов, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Часть 1 ст. 3.12 КоАП РФ устанавливает основания, при которых применяется данный вид наказания: в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды (возможность такой опасности должна быть реальной и неотвратимой).
Административное приостановление деятельности назначается судом на срок до 90 суток. Данная мера наказания применяется судом только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ и когда менее строгий вид наказания (предупреждение, штраф) не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. При этом важно знать, что если в отношении физического или юридического лица за конкретное виновное действие (бездействие) был составлен протокол об административном правонарушении и на основании него было применено наказание в виде предупреждения или штрафа, то постановка вопроса о применении административного приостановления деятельности за совершение одного и того же выявленного факта правонарушения исключается.
Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ также расширен перечень мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, установленный ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ. В качестве дополнительной меры введен временный запрет деятельности.
Согласно ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности заключается в кратковременном прекращении деятельности хозяйствующего субъекта, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Под кратковременностью понимается срок до рассмотрения дела судом. Срок временного запрета деятельности не должен превышать 5 суток с момента фактического прекращения деятельности, указанного в протоколе о временном запрете деятельности. При этом срок временного запрета деятельности судом засчитывается в срок административного приостановления деятельности.
По общему правилу протокол о временном запрете деятельности составляется после составления протокола об административном правонарушении, предусматривающем наказание в виде административного приостановления деятельности.
Однако при определенных обстоятельствах, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ, а именно: в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления - протокол о временном запрете деятельности может быть составлен и до оформления протокола об административном правонарушении. В данном случае с момента составления протокола о временном запрете деятельности дело об административном правонарушении считается возбужденным (п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ) и начинает исчисляться срок временного запрета деятельности (ч. 2 ст. 27.17 КоАП РФ).
Временный запрет деятельности как обеспечительная мера применяется, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности и только в исключительных случаях, когда это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.
Осуществляет временный запрет деятельности должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное приостановление деятельности.
Следует иметь в виду, что законность и обоснованность применения временного запрета деятельности необходимо доказать в суде. В случае если суд не назначит наказание в виде административного приостановления деятельности, то юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании с соответствующего территориального органа Роспотребнадзора убытков, причиненных им в результате временного запрета деятельности. Вред, причиненный незаконным применением меры обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности, подлежит возмещению территориальным органом Роспотребнадзора за счет казны РФ на основании и в порядке, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ, ст. 1064-1083 ГК РФ.
Направлять материалы дела об административном правонарушении судье для применения административного приостановления деятельности уполномочены следующие должностные лица:
- главный государственный санитарный врач по городу Москве;
- заместители главного государственного санитарного врача по городу Москве (в том числе в соответствующем АО г. Москвы).
Обращаем внимание на то, что заместители руководителя Территориального управления, а также заместители начальников территориальных отделов, не являющиеся заместителями главного государственного санитарного врача по городу Москве, направлять судье такие материалы об административных правонарушениях не вправе.
Протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности вправе составлять должностные лица Роспотребнадзора и его территориальных органов в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ и согласно перечню должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденному приказом Роспотребнадзора от 01.06.2005 N 421. Данные процессуальные протоколы оформляются в порядке, предусмотренном соответственно ст. 3.12, 28.2 и 27.16 КоАП РФ по делам о следующих административных правонарушениях:
- "Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения" (ст. 6.3 КоАП РФ);
- "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта" (ст. 6.4);
- "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде" (ст. 6.5);
- "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питанию населения" (ст. 6.6);
- "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами" (ст. 8.2);
- "Порча земель" (ч. 2 ст. 8.6);
- "Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства" (ст. 10.8);
- "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных норм" (ч. 2 ст. 14.4).
Важно также отметить, что при отсутствии оснований для применения административного приостановления деятельности, указанных в ст. 3.12 КоАП РФ, за совершение вышеуказанных административных правонарушений уполномоченными должностными лицами Территориального управления Роспотребнадзора по городу Москве самостоятельно в пределах своей компетенции могут быть применены менее строгие виды наказаний в виде предупреждения или штрафа в обычном (внесудебном) порядке.
Порядок оформления материалов и их направления в суд
1.Протокол об административном правонарушении составляется в сроки, предусмотренные ст. 28.5 КоАП РФ, а именно:
- немедленно после выявления совершения административного правонарушения;
- в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело;
- по окончании проведения административного расследования, которое не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении (в исключительных случаях данный срок расследования может быть продлен в установленном порядке на срок не более чем один месяц).
Вместе с тем следует обратить внимание на то, что согласно требованиям ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование по административным делам в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, за исключением ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ, не проводится.
При составлении протокола об административном правонарушении по делам данной категории (см. приложение 1 - не приводится) в нем обязательно указываются:
а) дата и место его составления;
б) должность (полностью), фамилия и инициалы лица, его составившего;
в) сведения о физическом или юридическом лице (полное официальное наименование), в отношении которого составляется протокол;
г) объекты деятельности, подлежащие административному приостановлению (указываются конкретные филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки юридического лица, а также эксплуатируемые агрегаты, объекты, здания или сооружения, эксплуатация которых должна быть прекращена, а также осуществляемые юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем виды деятельности (работы) или оказываемые услуги);
д) место и время совершения административного правонарушения;
е) событие и существо административного правонарушения, установленные обстоятельства (т.е. в чем конкретно выразилось правонарушение и его последствия, номер подпункта и пункта или абзаца санитарных правил, наименование, даты принятия и номера нормативных правовых актов, нарушение которых выявлено или требования которых нарушены, а также должны быть указаны части статей соответствующих законодательных актов и изданных в их развитие нормативных правовых актов, какие именно опасные для жизни и здоровья людей последствия данные нарушения могли повлечь, возникновение каких инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) данные нарушения могли вызвать, в чем конкретно выразилось причинение вреда состоянию или качеству окружающей среды или могло выразиться в случае совершения правонарушения;
ж) статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность в виде административного приостановления деятельности;
з) фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если имеются свидетели и потерпевшие);
и) объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, а также объяснения свидетелей или потерпевших при их наличии;
к) иные сведения, имеющие важное значение для разрешения дела (в том числе обстоятельства, отягчающие и смягчающие административную ответственность).
Индивидуальному предпринимателю (его представителю), законному представителю юридического лица, а также иным участникам производства по делу разъясняются права и обязанности, предусмотренные соответствующими статьями КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе об административном правонарушении.
При этом необходимо учитывать, что законный представитель юридического лица действует на основании доверенности, подписанной руководителем и удостоверенной печатью организации. Представитель индивидуального предпринимателя действует на основании доверенности, выданной индивидуальным предпринимателем и удостоверенной его печатью (если нет печати, то удостоверенной нотариально). В тексте доверенности должны быть предусмотрены полномочия доверенного лица расписываться в протоколах и иных процессуальных документах, в актах и предписаниях. Копии доверенностей приобщаются к материалам дела.
Указанные выше лица вправе давать объяснения и делать замечания, прилагаемые к протоколу. Также им предоставляется возможность ознакомления с протоколом, а при их отказе подписать в нем делается об этом отметка.
Копия протокола вручается индивидуальному предпринимателю (его представителю) или законному представителю юридического лица под расписку, а при отказе в получении копии протокола в нем делается соответствующая запись специалистом, составившим протокол.
Если до составления протокола об административном правонарушении была применена мера обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности или имеется объективная необходимость в применении данной обеспечительной меры после составления протокола об административном правонарушении, то в тексте протокола об административном правонарушении лицом, составившим его, в обязательном порядке указываются дата и время рассмотрения дела в суде (на 10 часов утра), наименование суда и его адрес. Номер зала суда, в котором будет рассмотрено дело об административном правонарушении, в протоколе не указывается. Однако лицу, в отношении которого составлен протокол, разъясняется о необходимости самостоятельно получить информацию по данному вопросу в канцелярии суда по административным делам, о чем в протоколе делается соответствующая отметка. День рассмотрения дела в суде определяется лицом, составившим протокол об административном правонарушении, единолично и самостоятельно. При этом назначенный срок рассмотрения дела в суде не должен превышать 5 суток с момента составления протокола об административном правонарушении (либо с момента фактического прекращения деятельности, зафиксированного в протоколе о временном запрете деятельности). Рекомендуется рассмотрение дела назначать на 3-й день с момента составления протокола, а если на этот день выпадает выходной день, то на 4-й или 5-й день.
Лицо, в отношении которого составлен протокол, уведомляется о месте и времени рассмотрения дела в суде, о чем делается отметка в протоколе.
При отказе индивидуального предпринимателя (его представителя) или законного представителя юридического лица от получения протокола копия протокола с указанием наименования районного суда, его адреса, даты и времени рассмотрения дела в суде направляется заказным письмом с уведомлением юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю по юридическому адресу, указанному в учредительных документах юридического лица, либо по адресу, указанному в свидетельстве о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Об отправке копии протокола в тексте протокола также делается отметка, а подтверждающие отправку документы приобщаются к делу.
В случаях когда индивидуальный предприниматель (его представитель) или законный представитель юридического лица, указанные в протоколе, на момент проверки не имеют документов, подтверждающих их полномочия (в т.ч. права подписи актов, процессуальных документов), и не желают подписывать протокол (получать копию), то в тексте протокола необходимо производить следующую запись: "Гражданин Петров Иван Иванович (паспортные данные), представившийся заместителем директора ООО "Русский хлеб" и не имеющий надлежащей доверенности от руководителя фирмы, от подписи (получения копии) протокола отказался". Присутствия свидетелей или понятых при совершении указанного процессуального действия не требуется.
2.Составленный протокол об административном правонарушении необходимо незамедлительно направить по факсимильной связи в Территориальное управление Роспотребнадзора по городу Москве по телефонам: 616-65-69, 687-40-67 (с пометкой "Для отдела юридического обеспечения") для оперативного изучения и проверки обоснованности его оформления в отделе юридического обеспечения.
3.После получения заключения специалиста отдела юридического обеспечения Территориального управления о правомерности постановки вопроса об АПД и соответствии оформления протокола об административном правонарушении требованиям административного законодательства должностное лицо, составившее протокол, обязано немедленно сообщить председателю соответствующего суда (в тот же день, но не позднее 24 часов с момента составления протокола) по телефону, а затем с направлением письменного уведомления (см. приложение 6 - не приводится) по факсимильной связи информацию о дате и времени рассмотрения дела в суде. В связи с этим в каждом структурном подразделении Территориального управления, осуществляющем надзор по своему направлению или в соответствующем АО г. Москвы, необходимо уточнить график дежурства федеральных судей в районных судах, находящихся на территории административного округа (как правило, в судах установлено ежедневное дежурство с 9 до 18 часов, кроме воскресенья), а также служебные телефоны председателей районных судов и дежурных федеральных судей. Копии уведомлений, направленных в адрес председателей судов по факсимильной связи, необходимо приобщать к материалам дела.
4.После составления протокола об административном правонарушении и при наличии достаточных оснований, предусмотренных законом для применения меры обеспечения производства по делу, незамедлительно составляется протокол о временном запрете деятельности (см. приложение 2 - не приводится), в котором указываются:
а) основание применения этой меры обеспечения производства по делу (указываются номер протокола об административном правонарушении о назначении наказания в виде АПД, статья КоАП РФ);
б) дата и место его составления;
в) должность (полностью), фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол;
г) сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу;
д) объект деятельности, подвергшийся временному запрету;
е) точное время фактического прекращения деятельности (т.е. указываются дата, часы, минуты, которые должны совпадать по времени с окончанием составления протокола);
ж) объяснения индивидуального предпринимателя (его представителя) или законного представителя юридического лица, а также свидетелей и потерпевших при их наличии.
В соответствии со ст. 25.7 КоАП РФ протокол о временном запрете деятельности обязательно составляется в присутствии и с участием понятых.
Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, а также индивидуальным предпринимателем (его представителем) или законным представителем юридического лица. В случае если индивидуальный предприниматель (его представитель) или законный представитель юридического лица не подписали протокол, об этом в протоколе делается соответствующая запись. Копия протокола указанным лицам вручается под расписку, о чем в протоколе делается запись об этом. При отказе от подписания (получения копии) протокола в нем производится соответствующая запись об этом с учетом изложенных выше рекомендаций применительно к оформлению протокола об административном правонарушении.
5.В соответствии с ч. 4 ст. 28.8 КоАП РФ в случае, если применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности немедленно после их составления (т.е. в тот же день, но не позднее суток с момента их составления) вместе с другими материалами дела передаются нарочным с мотивированным сопроводительным письмом в районный суд (формы сопроводительных писем прилагаются - см. приложения 4, 5 - не приводятся). Регистрацию сопроводительных писем необходимо осуществлять в соответствующем территориальном отделе либо в отделе организации надзора Территориального управления (т.е. в зависимости от того, каким специалистом структурного подразделения ТУ составлены процессуальные документы).
Другие материалы, направляемые в суд, должны в полной мере подтверждать состав административного правонарушения, зафиксированного в протоколе об административном правонарушении. К таким документам относятся: акты по результатам мероприятий по контролю, распоряжения территориального органа Роспотребнадзора о проведении мероприятий по контролю, заключения экспертиз, а также надлежаще оформленные доверенности на представителей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц либо иные документы (выписки из приказов, регламентов и т.д.), подтверждающие полномочия доверенного лица организации, данные о юридическом и фактическом адресах индивидуальных предпринимателей, организаций с указанием телефонов и т.п.
После оформления материалов об административном правонарушении (составления протоколов об административном правонарушении и временном запрете деятельности) и до момента их фактической передачи в суд лицу, составившему протоколы, необходимо в обязательном порядке прибыть с данными материалами в отдел юридического обеспечения Территориального управления для проверки соответствия их требованиям законодательства, получения правовой консультации.
Регистрацию составленных процессуальных документов (протоколов об административном правонарушении и о временном запрете деятельности) необходимо производить в отделе организации надзора Территориального управления (каб. N 504).
Направление и передача материалов в суд (в канцелярию по административным делам) осуществляются только нарочным - лицом, составившим протокол об административном правонарушении. При этом на втором экземпляре сопроводительного письма у представителя суда (работника канцелярии по административным делам) необходимо получить отметку (штамп) о дате и времени сдачи материалов. В каждом структурном подразделении Территориального управления, осуществляющем надзор по своему направлению, необходимо завести журнал учета материалов дел данной категории (см. приложение 3 - не приводится) с указанием даты и точного времени составления протокола об административном правонарушении, предусматривающем меру наказания в виде АПД, срока исчисления временного запрета деятельности, уведомления суда о назначенном времени рассмотрения дела в суде, а также сведений о фактической доставке документов в суд, принятом судом решении (в т.ч. о возвращении материалов и повторном направлении материалов в суд), составлении по запросу суда заключений об устранении выявленных нарушений, о результатах проверки объекта после истечения срока АПД.
В дальнейшем лицо, составившее протокол об административном правонарушении и доставившее дело в суд, контролирует ход подготовки судьи к назначению рассмотрения дела в целях возникновения возможной необходимости в доработке материалов, представленных судье.
Одновременно с направлением материалов об административном правонарушении в суд необходимо в обязательном порядке в адрес индивидуального предпринимателя или юридического лица выносить предписание об устранении выявленных нарушений в соответствии с требованиями ст. 50 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
При возвращении материалов судьей (в случаях составления документов неправомочным лицом, неправильного составления протоколов и других документов, неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена в суде) недостатки устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи. О каждом факте возвращения судом материалов для доработки начальникам структурных подразделений незамедлительно докладывать руководителю Территориального управления и информировать начальника отдела юридического обеспечения Территориального управления.
Доработанные материалы возвращаются указанному судье в течение суток со дня устранения недостатков. При этом срок повторного представления в суд материалов дела не должен превышать 5 суток с момента фактического прекращения деятельности, указанного в протоколе о временном запрете деятельности.
6.Направленные в суд материалы, по которым применен временный запрет деятельности, должны быть рассмотрены судьей в срок не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности, указанного в протоколе о временном запрете деятельности. Участие в суде специалиста Роспотребнадзора, составившего протоколы об административном правонарушении и о временном запрете деятельности, обязательно (с представлением в суд надлежаще оформленной доверенности).
В соответствии со ст. 32.12 КоАП РФ постановление судьи об АПД исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления. Постановление судьи о применении административного приостановления деятельности вместе с протоколом об административном правонарушении (подлинником) и исполнительным листом в целях оперативности необходимо нарочным доставить для организации исполнения судебному приставу-исполнителю. В связи с этим начальникам структурных подразделений Территориального управления, осуществляющим надзор по своему направлению или в соответствующем АО г. Москвы, необходимо свои действия предварительно согласовать с руководителями территориальных служб судебных приставов-исполнителей и иметь соответствующие списки судебных приставов-исполнителей и их служебные номера телефонов.
Копия постановления об АПД судом направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение 3 дней со дня его вынесения. О результатах рассмотрения дела судьей необходимо в обязательном порядке информировать начальника отдела юридического обеспечения Территориального управления.
Исполнение судебным приставом-исполнителем судебного решения об административном приостановлении деятельности заключается в наложении пломб, опечатывании помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс и в принятии других мер, указанных в постановлении судьи.
Постановление судьи о применении АПД может быть обжаловано через судью, вынесшего решение, в течение 10 дней (ст. 30.2 КоАП РФ). Жалоба направляется в вышестоящий суд в день получения жалобы и рассматривается вышестоящим судом в 5-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами. Подача жалобы не отменяет исполнение вынесенного судом решения о применении АПД.
7.После окончания срока АПД, назначенного судом, должностными лицами Территориального управления должна быть проведена проверка деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя), подвергнутого указанному наказанию. При неустранении обстоятельств и нарушений, послуживших основанием для назначения наказания в виде АПД, уполномоченные должностные лица вправе принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении, за которое предусмотрено наказание в виде АПД.
АПД может быть досрочно прекращено судьей по ходатайству хозяйствующего субъекта, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного вида наказания. При этом судья запрашивает заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении. В этом случае должностное лицо обязано провести проверку, по результатам которой составить заключение, соответствующее требованиям ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ, и направить его в суд. В заключении, составленном в письменной форме, указываются факты, свидетельствующие об устранении или о неустранении обстоятельств, послуживших основанием для АПД.
Следует отметить, что данное заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ. Вместе с тем несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.
После исследования всех представленных документов судья выносит постановление либо о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, либо об отказе в удовлетворении ходатайства.
Прошу принять вышеизложенную информацию к исполнению и довести ее до сведения сотрудников отделов.
О принятых мерах организационного характера прошу письменно доложить в срок до 25 декабря 2005 года.