• Главная
• Прочее
• 2007
• Март
• 26
• Доклад от 26.03.2007 г № Б/Н

Доклад от 26.03.2007 г № Б/Н

О деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2006 году

Введение
Настоящий доклад подготовлен в соответствии с частью 4 статьи 9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года N 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и направляется в Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
В основу доклада положены итоги обобщений и анализа письменных и устных обращений граждан, материалы проверок, проведенных с участием Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве (далее - Уполномоченный) и его представителей, информация, предоставленная органами исполнительной власти города Москвы, органами местного самоуправления, сведения, полученные в ходе участия в совещаниях, встречах, конференциях и "круглых столах", на которых обсуждались вопросы защиты прав и интересов детей, посещения различных государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи обязанности входит защита прав и интересов ребенка, официальные статистические данные по городу Москве.
2006 год для многих российских детей, семей с детьми, экспертного сообщества, специалистов, работающих в интересах детей, стал годом надежд и ожиданий. Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года в качестве важнейших проблем страны, требующих незамедлительного решения, определил демографию, необходимость финансовой и иной поддержки молодых семей, женщин, принявших решение родить и поднять на ноги ребенка, создание федеральной и региональных программ по сокращению числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях, и стимулированию их устройства на воспитание в семьи, изменение отношения всего общества к семье и ее ценностям.
Однако следует констатировать, что большинство надежд и ожиданий оказались нереализованными. Многие граждане, эксперты с сожалением говорят об очередном разочаровании в связи с огромным несоответствием между заявленными высшим должностным лицом государства декларациями и реальными практическими действиями федеральных властей.
В 2006 году началась реализация национальных проектов в области образования, здравоохранения, жилищной сфере. Приняты решения о материнском (семейном) капитале, об увеличении размера пособий по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет и стоимости родовых сертификатов, о компенсации семьям затрат на детское дошкольное воспитание. Установлен федеральный стандарт поддержки семей, взявших на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: единовременное пособие при всех формах семейного устройства - 8000 рублей; ежемесячные выплаты на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье - 4000 рублей; заработная плата приемного родителя - 2500 рублей ежемесячно за воспитание каждого приемного ребенка.
Но очевидно, что национальные проекты носят фрагментарный, дискретный характер и не имеют своей целью создание системы обеспечения и защиты прав детей. Реализация мер, предложенных в послании Президента Российской Федерации, направлена не на улучшение положения семьи, комплексную защиту прав и интересов детей, а на повышение рождаемости и улучшение демографической ситуации в стране.
Таким образом, в 2006 году в Российской Федерации не произошло системных изменений в области признания, соблюдения и защиты прав и законных интересов детей со стороны государства. Об этом свидетельствуют следующие обстоятельства.
1.Несмотря на неоднократные обращения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, специалистов, экспертного сообщества к Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, так и не был образован федеральный орган исполнительной власти, призванный разрабатывать и осуществлять демографическую политику и политику в интересах детей, семей с детьми, содействовать реализации прав детей, обеспечивать эффективное межведомственное взаимодействие и координацию работы в отношении детей, обеспечивать контрольные функции и правовое регулирование в сфере своей деятельности, методическую и координационную работу с аналогичными органами исполнительной власти регионов, органами опеки и попечительства, сотрудничество с общественными организациями, мониторинг и оценку ситуации.
Этот государственный орган должен отвечать перед Президентом и Правительством Российской Федерации за результативность работы по профилактике социального сиротства, преодолению семейного и детского неблагополучия, развитию семейных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в государственной защите.
2.В 2006 году не был принят проект федерального конституционного закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в части создания ювенальных судов, принятый в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 15 февраля 2002 года.
Президент Российской Федерации, руководители всех федеральных ветвей власти публично как будто бы поддерживают создание ювенальных судов, признают, что это будет шагом вперед в создании комплексной системы правовой защиты детства, станет реальным вкладом в реализацию в нашей стране Конвенции о правах ребенка и исполнением взятых на себя международных обязательств.
Но на деле ничего не происходит. За пять лет федеральные власти кроме "обсуждений" и "заверений" так ничего и не сделали для реального создания ювенальных судов. При этом игнорируется положительный опыт работы судов Ростовской области и некоторых других регионов, использующих ювенальные технологии: выносятся более взвешенные, обоснованные и законные судебные постановления по гражданским и уголовным делам, резко снижается рецидивная преступность среди тех подростков, дела которых рассматривал ювенальный судья. Суды активно используют практику частных определений в адрес тех государственных и муниципальных органов, организаций и должностных лиц, в результате действий (бездействия) которых были созданы предпосылки для совершения несовершеннолетними общественно опасных деяний.
3.Правительство Российской Федерации в 2006 году окончательно отказалось от разработки и принятия Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации (Национального плана действий в интересах детей) и Комплекса первоочередных мер по их реализации. Предыдущий Национальный план действий в интересах детей, рассчитанный до 2000 года, был утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 года N 942.
Таким образом, несмотря на массовые и системные нарушения базовых конституционных прав детей, взятые на себя международные обязательства, Правительство Российской Федерации отказывается выполнять принятые 10 мая 2002 года на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН положения Декларации и Плана действий "Мир, пригодный для жизни детей", в соответствии с которыми каждое государство обязано принять Национальный план действий в интересах детей как основополагающий документ по осуществлению государством целостной и скоординированной политики, направленной на обеспечение выживания, защиты и развития детей.
4.По информации, имеющейся у Уполномоченного, Правительство Российской Федерации за три года не подготовило ни одного законопроекта по защите прав и интересов детей, за исключением законопроектов о материнском (семейном) капитале и пособиях гражданам, имеющим детей, в связи с реализацией положений ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году.
5.В 2006 году, как и в предыдущие годы, в Российской Федерации не созданы реальные условия для обеспечения детей и семей с детьми доступной квалифицированной юридической помощью. При этом статья 48 Конституции Российской Федерации гарантирует право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" принят Закон города Москвы от 4 октября 2006 года N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве". Аналогичные законы приняты в ряде других субъектов Российской Федерации.
Как правило, в соответствии с указанными законами адвокаты (применительно к вопросам, рассматриваемым в настоящем докладе) оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума соответствующего региона, по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, инвалидам I группы при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий. Кроме того, бесплатная юридическая помощь адвокатами оказывается несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Совершенно очевидно, что ограничение категорий граждан, которые могут воспользоваться бесплатной юридической помощью адвокатов, а также случаев, когда они могут обратиться за такой помощью, не является надлежащим исполнением со стороны государства положений статьи 48 Конституции Российской Федерации по отношению к нуждающимся семьям и детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.
Кроме того, непонятен механизм оказания бесплатной юридической помощи адвокатами несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находящихся на территории города Москвы.
По этому поводу Уполномоченным 10 января 2007 года было направлено письмо президенту Адвокатской палаты города Москвы Резнику Г.М., однако ответ до настоящего времени так и не поступил.
6.По сообщениям СМИ, информации, полученной от уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, крайне тяжелым остается положение детей-инвалидов. Это касается вопросов материального положения семей, в которых они воспитываются, предоставления необходимого ухода, обеспечения лекарствами и средствами реабилитации и их качества, разработки и реализации индивидуальных программ реабилитации, улучшения жилищных условий, реализации права на образование.
Еще более трагична ситуация с детьми-инвалидами, проживающими в государственных стационарных учреждениях системы социальной защиты населения. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации подготовил специальный доклад "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации".
Учитывая огромный профицит федерального бюджета последних лет, колоссальные средства, собранные в Стабилизационном фонде Российской Федерации, непонятен цинизм федеральных властей, имеющих возможность, но не желающих обеспечить детям-инвалидам ведение полноценной и достойной жизни в условиях, обеспечивающих максимальную самостоятельность и социальную интеграцию.
В конце 2006 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о правах инвалидов. Положения Конвенции затрагивают в том числе вопросы защиты прав детей-инвалидов и граждан, являющихся инвалидами с детства. Уверен, что в ближайшее время эта Конвенция будет ратифицирована Российской Федерацией.
Однако важно не только ратифицировать новые международные правовые акты, защищающие права детей-инвалидов, которые в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации становятся составной частью правовой системы нашей страны. Необходимо употребить политическую волю и использовать имеющиеся в России ресурсы для полного обеспечения прав детей-инвалидов, установленных действующими нормами международного права и федерального законодательства.
7.В 2006 году Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации с горечью говорил, что иностранцы больше усыновляют наших детей, чем российские граждане.
Однако ни Министерство образования и науки Российской Федерации, ни Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации до сих пор так и не предложили внятной программы профилактики социального сиротства и развития семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, фактически переложив ответственность за решение данной проблемы на субъекты Российской Федерации.
Произошедшее с 1 января 2007 года увеличение оплаты труда приемных родителей, размера денежных средств, выплачиваемых на содержание подопечных и приемных детей, а также выплаты единовременного денежного пособия при всех формах семейного устройства детей нельзя считать достаточной мерой, способной решить проблему деинституциализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, Правительство Российской Федерации не выполнило поручение Президента Российской Федерации создать совместно с регионами такой механизм, который позволит сократить число детей, находящихся в интернатных учреждениях.
Более того, после заявления Президента Российской Федерации о превышении международного усыновления над российским и необходимости принятия мер по изменению сложившейся ситуации первым нормативным актом, принятым Правительством Российской Федерации по вопросам усыновления, стало постановление от 4 ноября 2006 года N 654 "О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением". Проект постановления подготовлен Министерством образования и науки Российской Федерации. Данное постановление регулирует деятельность иностранных некоммерческих неправительственных организаций по усыновлению детей на территории России, определяет порядок открытия представительств указанных иностранных организаций и получения разрешения на осуществление своей деятельности.
8.В 2006 году российские суды десятками выносили решения о прекращении права пользования жилыми помещениями членами семьи прежнего собственника в соответствии с новой редакцией пункта 2 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и о выселении бывших членов семьи собственника жилого помещения, в том числе несовершеннолетних детей, без предоставления жилья, то есть на улицу, на основании статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).
Уверен, что все эти судебные решения и указанные правовые нормы незаконны, так как противоречат Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие, ее статьям 2, 7 (часть 1), 17 (части 1 и 3), 18, 19 (части 1 и 2), 40 (часть 1), 55 (части 2 и 3), несправедливы и абсурдны.
Считаю, что нарушения прав граждан, в том числе несовершеннолетних детей, в связи с практикой применения статьи 31 ЖК РФ и пункта 2 статьи 292 ГК РФ носят массовый и системный характер, так как основаны на неконституционном законодательстве, приводят к комплексному нарушению всего спектра гражданских прав выселяемых лиц, представляют реальную угрозу их жизни и здоровью.
Указанные нарушения стали возможны в связи с некомпетентностью известных должностных лиц в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе, Администрации Президента Российской Федерации, ответственных за разработку и принятие пакета законопроектов о рынке доступного жилья, их неспособностью и нежеланием противостоять лоббистской деятельности соответствующей части бизнес-сообщества, заинтересованной в принятии указанных правовых норм для увеличения доходности от своей коммерческой деятельности.
К сожалению, никто из указанных должностных лиц публично не взял на себя ответственность за принятие законов, приведших к грубому и массовому нарушению прав граждан, никто из чиновников не понес ни политическую, ни дисциплинарную ответственность за то, что большое количество добропорядочных граждан и невинных детей становятся бомжами. Более того, некоторые активные лоббисты нового жилищного законодательства повышены в должности, получили новое назначение или дополнительные полномочия, что, безусловно, невозможно без поддержки высших должностных лиц государства.
9.В 2006 году ни Правительство Российской Федерации, ни Государственная Дума не приняли никаких реальных мер для защиты детей от информации, распространяемой СМИ, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию.
Большую тревогу в обществе вызывает бесцеремонное вторжение масс-медиа в частную жизнь семьи и ребенка: СМИ с легкостью берут на себя роль, ранее принадлежавшую семье и школе. Масс-медиа оказывают колоссальное влияние на ребенка, формируют его ценностную ориентацию, моделируя его поведение и помогая определиться при выборе целей. Очевидно, что информация негативного характера особенно легко распространяется среди несовершеннолетних и оказывает влияние на их повседневную жизнь. Пошлость, насилие, жестокость, секс, вырывающиеся с телеэкранов, радиоприемников, Интернета, газетных полос, усиливают установку ребенка на агрессивные поступки, сексуальную вседозволенность, примитивизм и безответственность в поведении. Ребенок, будучи особенно чувствительным и уязвимым, начинает воспринимать мир неправильно и искаженно.
В апреле 2005 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе представлен проект федерального закона "О защите детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию". Аналогичные законы приняты и эффективно действуют во многих странах Европы и США. Однако законопроект был негативно воспринят представителями СМИ, которые заявили, что это отказ от демократии, свободы слова, возврат к цензуре и т.д. Представители СМИ, прежде всего общефедеральных каналов, стали пропагандировать принципы саморегуляции и самоограничения, создавать некие советы, состоящие из представителей самих же СМИ, призванные, по их мнению, препятствовать изготовлению и распространению информационной продукции, вредной для детей.
Однако повседневность свидетельствует, что реальных изменений в деятельности многих СМИ не произошло.
При сложившемся положении дел вызывает непонимание и удивление пассивность и безразличие федеральных властей, ответственных в силу своей компетенции за принятие решения в этой области. Рассмотрение и принятие законопроекта "О защите детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию" отложено на неопределенный срок. Президент страны считает, что раз СМИ являются коммерческими структурами, то отсутствуют механизмы, позволяющие оградить общество от распространяемой СМИ негативной продукции.
10.Комитет ООН по правам ребенка 30 сентября 2005 года принял Заключительные замечания по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации о принятых в нашей стране мерах по закреплению признанных в Конвенции о правах ребенка прав детей и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих прав (далее - Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка).
Прошел год. Информация, представляемая уполномоченными по правам человека, уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, материалы проверок прокуратуры, сообщения СМИ свидетельствуют, что большинство положений Конвенции о правах ребенка в России систематически не выполняются. Имеют место грубые, массовые нарушения основополагающих прав детей: на жизнь, на жилище, на образование, на равный доступ к социальным услугам и т.д.
Можно констатировать, что за прошедший год Россия существенно не продвинулась в реализации Заключительных замечаний Комитета ООН по правам ребенка. Более того, ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не отнеслись с надлежащим вниманием к указанным замечаниям: не дано никаких поручений, не определены ответственные за работу по конкретным рекомендациям Комитета ООН по правам ребенка, не подготовлен и не утвержден план по их реализации.
Когда дело касается экономических, финансовых вопросов, например, вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО), руководством страны этим проблемам уделяется значительное внимание: принимаются необходимые законы, создаются новые управленческие структуры, проходят бесконечные совещания и консультации, министры информируют общественность о достигнутых результатах. Правительство Российской Федерации выполняет предъявляемые нашей стране требования, чтобы Россия стала членом ВТО. При этом не все российские эксперты считают членство нашей страны в ВТО необходимым.
Как мы видим, в вопросах реализации положений Конвенции о правах ребенка и в выполнении соответствующих рекомендаций уважаемых международных организаций ситуация совершенно противоположная.
11.В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" с 1 января 2008 года организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 15). Считаю, что это своевременное, правильное и нужное решение, которое будет способствовать единой правоприменительной практике в деятельности органов опеки и попечительства в рамках каждого региона и дополнительному контролю за деятельностью этих органов со стороны органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В целом принятая правовая норма улучшит механизм обеспечения и защиты прав и законных интересов детей.
При этом, к сожалению, в 2006 году Государственная Дума не приступила к обсуждению внесенного проекта федерального закона "Об опеке и попечительстве". Этот традиционный для России правовой институт в настоящее время определен несколькими статьями в ГК РФ и Семейном кодексе Российской Федерации (далее - СК РФ). По сути, он остался в рамках прежнего советского законодательства. Однако за последние 15 лет жизнь значительно усложнилась, увеличилось количество правоотношений, в разы возросло число обращений в органы опеки и попечительства, которые сейчас, по сути, находятся на переднем плане борьбы за права детей. Все это вызывает необходимость более подробного регулирования этого института, введения новых форм опеки, упорядочения вопросов управления имуществом подопечного (это не сделано с 1995 года, несмотря на прямое указание в статье 37 ГК РФ), регламентирования полномочий и ответственности органов опеки и попечительства.
Накануне 1 июня 2006 года Мэр Москвы объявил о том, что 2007 год в городе Москве будет Годом ребенка. Была проведена огромная подготовительная работа. Разработана не имеющая аналогов программа Года ребенка, определены болевые точки в области улучшения положения детей, подсчитано, сколько средств необходимо на реализацию указанной программы и сколько город реально может выделить.
Программа направлена на практическую реализацию в городе Москве Декларации и Плана действий "Мир, пригодный для жизни детей", принятых 10 мая 2002 года на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
Достоинство программы в том, что она затрагивает практически все стороны жизнедеятельности детей и семей с детьми, реализует принцип - не забыть ни одного ребенка, особое внимание уделяет детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Основываясь на солидном опыте и достижениях, имеющихся в городе по этим вопросам, реализация программы позволит перейти на иной качественный уровень защиты детства в городе Москве. Это касается не только материально-технического, хозяйственного аспекта этого вопроса, но и расширения спектра предоставляемых услуг, улучшения имеющихся и создания новых механизмов защиты прав и интересов детей, переосмысления важности этого вопроса жителями и представителями государственных структур.
Настоящий доклад, как и предыдущие, не содержит исчерпывающий перечень вопросов, касающихся соблюдения и защиты прав и законных интересов ребенка в городе Москве. В докладе обозначены лишь основные проблемы, над которыми Уполномоченный и сотрудники его аппарата работали в 2006 году.
Об обращениях граждан
В 2006 году к Уполномоченному поступило 1149 обращений (в 2005 году - 852), из них 1035 - письменно, 114 - на сайт Уполномоченного.
Уполномоченным проведено 38 личных еженедельных приемов населения, на которых побывали 298 человек. Было принято 245 обращений, в 53 случаях дано подробное разъяснение действующего законодательства.
Уполномоченный 73 раза вмешивался в ситуации, связанные с нарушением прав детей, по собственной инициативе.
В целях защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних специалисты аппарата Уполномоченного в 2006 году приняли участие в 55 судебных процессах.
Анализ статистических данных свидетельствует, что в 2006 году произошел значительный рост количества обращений, поступивших в аппарат Уполномоченного (на 21%). Это связано не только с наличием проблем в области соблюдения и защиты прав детей, но и с возросшей информированностью населения, в том числе и о деятельности Уполномоченного.
Как и в прошлые годы, большинство обращений поступает от родителей несовершеннолетних, возросло количество обращений от детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.
Наибольшее количество обращений поступает по жилищным вопросам. Не уменьшается количество жалоб на нарушение прав детей на общение с родителями и другими родственниками, а также обращений по спорам об определении места жительства ребенка.
Состав заявителей:
56,8% - родители;
9,4% - опекуны и попечители;
7,9% - иные родственники несовершеннолетних;
4,4% - специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства;
3,8% - несовершеннолетние (в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, - 2,2%);
3,6% - руководители и сотрудники детских учреждений;
3,2% - представители общественных организаций;
2,3% - должностные лица органов исполнительной власти;
2,1% - депутаты Государственной Думы и Московской городской Думы;
1,6% - выпускники детских домов и школ-интернатов;
4,9% - иные лица.
Причины обращения к Уполномоченному:
43,9% - жалобы на нарушения жилищных прав детей (вопросы улучшения жилищных условий; сделки с жильем; нарушение порядка ордерования общежитий; выселение при сносе домов; непризнание за детьми права на жилое помещение; реализация жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);
6,9% - жалобы на нарушения прав ребенка на проживание с родителями, воспитание и заботу с их стороны, а также права на общение с родителями и другими родственниками (споры об определении места жительства ребенка, нарушение права отдельно проживающего родителя, а также прав других родственников на общение с ребенком, участие в его воспитании);
5,3% - жалобы на нарушения имущественных прав ребенка (на получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты денежных средств для детей, находящихся под опекой (попечительством); вопросы наследства);
4,1% - обращения за квалифицированной юридической помощью (подготовка исковых заявлений, кассационных жалоб, сбор доказательств для судебных процессов и т.д.);
3,9% - жалобы на необоснованные отказы в паспортизации, регистрации несовершеннолетних, нарушения прав в вопросах предоставления гражданства;
3,8% - жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства детей, охрану здоровья, на образование (насилие по отношению к детям в семьях и в образовательных учреждениях всех видов; содержание и воспитание детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных условиях, нарушение прав детей-инвалидов);
3,8% - жалобы на нарушения прав детей в вопросах опеки и попечительства, усыновления;
3,2% - жалобы на нарушения прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также выпускников детских домов и приравненных к ним лиц;
2,9% - жалобы на уклонение родителей от выполнения своих обязанностей, злоупотребление родителями родительскими правами (незаконное ухудшение качества жизни детей, жестокое обращение, в том числе и психическое насилие; совершение умышленного преступления в отношении другого родителя);
22,2% - иные обращения, среди которых следует отметить обращения по поводу оказания помощи в устройстве несовершеннолетних в дошкольные учреждения, школы, переводе из одного образовательного учреждения в другое.
Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что, как и в 2005 году, права детей в большинстве случаев нарушают их родители. Среди государственных органов и учреждений, нарушающих права и законные интересы детей или не оказывающих необходимого содействия в защите и восстановлении этих прав, лидируют территориальные отделения Федеральной миграционной службы и органы опеки и попечительства.
Уполномоченному и сотрудникам его аппарата удалось добиться конкретных положительных результатов по 22,2% обращений, принятых к рассмотрению.
По состоянию на 1 января 2007 года на контроле Уполномоченного осталось 276 (24%) обращений от общего числа поступивших в 2006 году.
В 2006 году сотрудниками аппарата Уполномоченного дано 2530 устных консультаций: 1690 - по телефону, 840 - на приеме.
Основное количество консультаций, как и в 2005 году, касается жилищных вопросов - 883 консультации.
Большое количество обращений по вопросам регистрации и паспортизации детей, получения вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации, - 251, участия в воспитании ребенка отдельно проживающего родителя - 225, по вопросам лишения родительских прав - 215, деятельности органов опеки и попечительства - 167, по вопросам семейного устройства детей, в том числе усыновления, - 142, по вопросам образования - 110, жестокого обращения с детьми - 37.
В большинстве случаев за устными консультациями обращались родители детей, их родственники, опекуны (попечители), специалисты органов опеки и попечительства.
О некоторых аспектах деятельности Правительства Москвы в сфере социальной защиты детей
В 2006 году политика Правительства Москвы, как и в предыдущие годы, оставалась социально ориентированной.
Комплекс мероприятий по реализации Московского трехстороннего соглашения на 2006 год, базирующегося на эффективной многоуровневой системе социального партнерства, обеспечил создание условий для успешной реализации национальных проектов, сохранения высоких темпов социально-экономического развития, роста поступлений в бюджет города, выполнения городских целевых программ, повышения жизненного уровня населения.
Реальная оплата труда выросла на 16 процентов. Опережающими темпами росла заработная плата работников отраслей бюджетной сферы города: повышена ставка 1 разряда Единой тарифной сетки учреждений городской социальной сферы до 2530 рублей, фонд оплаты труда увеличился в 1,5 раза. Городской минимум оплаты труда поднят с 3,6 тыс. рублей до 4,9 тыс. рублей.
Построено 94 дошкольных учреждения, 22 образовательные школы и 4 блока начальных классов, 3 поликлиники, 3 больничных корпуса, хоспис, роддом в городе Зеленограде.
В 2006 году введено в эксплуатацию около 5 млн. кв. метров общей площади жилых домов, в том числе 1,87 млн. кв. метров по городским социальным программам. Объемы предоставления жилья по Московской программе "Молодой семье - доступное жилье" на 2006-2008 гг. увеличены с 200 тыс. кв. метров до 270 тыс. кв. метров; для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выделены 550 однокомнатных квартир (из них 496 - в домах-новостройках).
Отдельными квартирами были обеспечены семьи, состоящие на жилищном учете: 105 семей с детьми-инвалидами, 122 многодетные семьи с 5 и более детьми, 70 многодетных семей с 4 детьми, 349 многодетных семей с 3 детьми, 212 одиноких матерей.
С 2006 года город приступил к реализации дополнительных мер, направленных на ускоренное обеспечение жильем многодетных семей с 5 и более детьми. В план 2007 года для завершения этой работы включено 199 семей.
В 2007 году планируется обеспечить жильем семьи с несовершеннолетними детьми-инвалидами - колясочниками, проживающие в отдельных квартирах, и семьи с детьми-инвалидами, проживающие в коммунальных квартирах и общежитиях, вставшие на жилищный учет до 1 марта 2005 года (всего 909 семей). В последующие два года программа по обеспечению жилыми помещениями семей с детьми-инвалидами, проживающих в отдельных квартирах, вставших на учет до 1 марта 2005 года, будет продолжена (в 2008 году подлежат обеспечению 1054 семьи, вставшие на учет до 1 января 2001 года, в 2009 году - остальные 1112 семей).
В течение 2006 года Правительство Москвы постоянно осуществляло мониторинг предоставления социальных услуг и гарантий различным категориям населения и в целом обеспечило стабильный уровень социальной поддержки москвичей.
Полностью выполнена намеченная на 2006 год Комплексная программа мер социальной защиты жителей города Москвы. Это позволило улучшить качество и увеличить объемы предоставления необходимой государственной социальной помощи жителям города Москвы, повысить уровень их социальной защищенности. На мероприятия Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы направлено из бюджета города Москвы 192,4 млрд. рублей.
В рамках приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, демографической и жилищной политики, принятых на федеральном уровне, Правительством Москвы были намечены и реализованы дополнительные меры, направленные на улучшение жизни москвичей и предоставление им необходимых государственных услуг и гарантий.
В первоочередном порядке осуществлялась разносторонняя социальная и материальная поддержка ветеранов, решались вопросы их медицинского обслуживания и лекарственного обеспечения. Значительные средства бюджета города Москвы направлялись на социальную поддержку семей с детьми, охрану здоровья детей, реализацию молодежной политики, поддержку сферы образования и воспитания подрастающего поколения, бесплатное школьное питание и оздоровительные мероприятия.
Осуществлялись меры, направленные на сохранение уровня жизни семей, имеющих доходы ниже прожиточного минимума. Субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг предоставлялись свыше 530 тыс. малообеспеченных семей, на их финансирование направлено 4,8 млрд. рублей. Свыше 550 тыс. семей с детьми, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, получали ежемесячные пособия, размеры которых с 1 января 2006 года были увеличены в 2 раза. Многодетным семьям, одиноким матерям, родителям детей-инвалидов наряду с основным пособием на ребенка выплачивались ежемесячные городские доплаты. На выплату пособий и городских доплат семьям с детьми в 2006 году было направлено 3 млрд. рублей.
На 2007 год предусмотрен дальнейший рост размеров выплат и городских доплат различным категориям семей с детьми.
Так, неработающему родителю (усыновителю, опекуну), занятому уходом за ребенком-инвалидом в возрасте до 3 лет, выплачивалась ежемесячная компенсационная выплата из средств городского бюджета в размере 1100 рублей. С 1 января 2007 года данная выплата распространена на детей-инвалидов до 18 лет и на инвалидов с детства до 23 лет, ее размер составляет 4500 рублей.
В целях поддержки студенческих семей с детьми в возрасте до 3 лет увеличен размер ежемесячной компенсации на продукты питания с 550 рублей до 1650 рублей.
Значительно (с 4500 рублей до 6000 рублей) увеличен размер денежных средств, ежемесячно выплачиваемых опекуну (попечителю) на содержание подопечного.
Правительством Москвы утвержден Порядок оплаты труда приемных родителей, в соответствии с которым ее размер составил 3,5 размера оплаты труда, установленного Федеральным законом от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда", в расчете на одного ребенка, переданного на воспитание в приемную семью.
При составлении программ социально-экономического развития административных округов предусматривается включение мер социальной защиты жителей и развития социальной сферы, в том числе социальной поддержки малообеспеченных граждан префектурами административных округов и управами районов города Москвы за счет средств целевых бюджетных фондов развития территорий города Москвы.
Ежегодно при подготовке доклада Уполномоченный обращается в адрес префектов административных округов с просьбой предоставить информацию о деятельности префектур по обеспечению и защите прав детей.
В последние годы ряд префектур серьезно и полно анализирует свою деятельность с точки зрения выполнения окружных целевых программ, связанных с положением детей во всех сферах их жизнедеятельности на подведомственной территории, делает соответствующие выводы и намечает пути решения проблемных вопросов на уровне города, вносит предложения по совершенствованию законодательной базы.
Наиболее полный анализ работы за 2006 год представили префектуры Центрального, Северного, Северо-Восточного и Юго-Восточного административных округов города Москвы.
Одной из актуальных проблем, решению которой Правительство Москвы, Департамент образования города Москвы, префектуры уделяли в 2006 году серьезное внимание, является обеспечение детей местами в дошкольных образовательных учреждениях.
В целях ликвидации очередности по устройству детей в детские сады проведен комплекс мероприятий, направленных на размещение, проектирование и строительство дошкольных образовательных учреждений по городскому государственному заказу, передачу в систему образования города Москвы ведомственных детских садов, более рациональное использование имеющихся помещений дошкольных учреждений.
Так, в результате проведенной работы только в Северо-Западном административном округе города Москвы принято в систему образования города Москвы 7 ведомственных детских садов, построено 4 новых, к началу 2006-2007 учебного года открыто дополнительно 1310 мест, ликвидирована очередность по устройству детей в двух крупных районах: Митино и Строгино.
В целях создания равных стартовых возможностей к началу обучения в школе детей от 5 до 7 лет, максимального охвата их разными формами дошкольного образования во всех округах города Москвы открыты дополнительные группы кратковременного пребывания. Только в Северном административном округе города Москвы количество групп кратковременного пребывания увеличилось с 54 в 2005 году до 104 в 2006 году.
Во исполнение постановления Правительства Москвы от 14 февраля 2006 года N 104-ПП "О развитии системы дошкольного образования в городе Москве" и в соответствии с приказом Департамента образования города Москвы от 28 марта 2006 года N 157 "Об утверждении порядка комплектования государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования системы Департамента образования города Москвы" в городе был введен новый порядок комплектования государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования. В городе Москве работают 136 районных комиссий по комплектованию, за период с 1 августа 2006 года по 1 января 2007 года ими было выдано 24 тыс. путевок в детские сады по месту жительства детей.
Создание единой информационной системы по комплектованию дошкольных образовательных учреждений также способствует снятию очередности, не допуская дублирования записи одного и того же ребенка в несколько детских садов, как это имело место до 2006 года.
Вопросы улучшения положения семей с детьми, обеспечения охраны здоровья матери и ребенка, расширения предоставления адресной помощи семье в воспитании детей всегда являлись приоритетными для Правительства Москвы.
В 2006 году Правительство Москвы приступило к формированию и реализации долгосрочной семейной политики для всех категорий семей, соответствующей принципам развития социального общества.
В основу этой политики положены приоритеты семейного воспитания детей, гендерное равенство мужчин и женщин во всех областях их жизнедеятельности, включая семью, сферу производства и общественную деятельность.
Для разработки текущих и долговременных мер семейной политики, в целях изучения общественного мнения по вопросам существующих проблем детства и социально-экономического положения семей Комитетом по делам семьи и молодежи города Москвы совместно с Государственным научно-исследовательским институтом семьи и воспитания проведено социологическое исследование "Московская семья - 2006 год", по итогам которого проведен "круглый стол" "Московская семья в третьем тысячелетии" с участием депутатов Московской городской Думы, лидеров общественных организаций, оказывающих помощь семьям с детьми, представителей департаментов, комитетов, управлений Комплекса социальной сферы города Москвы.
Один из самых значимых в этом плане проектов, утвержденных Правительством Москвы в 2006 году, связан с Годом ребенка в городе Москве.
2007 год в столице объявлен Годом ребенка под девизом "Растем вместе с Москвой", а это значит, что при формировании целей и задач развития города в качестве приоритетных будут поставлены интересы и права ребенка.
Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 928-ПП утверждена Комплексная программа дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год.
В основе комплексной программы заложены основные международные нормы и принципы, определенные в том числе Конвенцией ООН о правах ребенка, Декларацией и Планом действий "Мир, пригодный для жизни детей", утвержденными Генеральной Ассамблеей ООН.
Достоинство программы в том, что она затрагивает практически все стороны жизнедеятельности детей и семей с детьми, реализует принцип "не забыть ни одного ребенка".
Основными целями и задачами программы являются: формирование в городе среды, доброжелательной к детям; создание условий для удобного, комфортного и безопасного проживания детей в городе; защита прав и интересов ребенка; оказание государственной поддержки семьям с детьми в области социальной защиты, здоровья и физической культуры, образования и занятости, культуры, в организации досуга и отдыха; повышение престижа института семьи; содействие в решении жизненных проблем семьям с детьми; развитие системы семейных форм воспитания.
На реализацию программы предусмотрены значительные средства - 36,0 млрд. рублей.
Комплексной программой определены меры, направленные на формирование в городе атмосферы ценности семьи как наиважнейшего института общества, повышение престижа семьи, установление существенных финансово-экономических мер поддержки семей с детьми, строительство и реконструкцию объектов для детей, проведение различных мероприятий для семей с детьми как по месту жительства, так и массовых городских.
Комплексная программа, рассчитанная на один год, призвана не только решить заложенные в ней задачи, но прежде всего дать мощный импульс для достижения новых возможностей для детей, реализации большого комплекса задач, которые позволят радикально изменить положение детей в столице.
Таким образом, можно совершенно определенно сказать, что принятая программа позволит создать прочную основу для долгосрочных действий, направленных на решение проблем детей и их семей.
Правительство Москвы поставило задачу перед отраслевыми и территориальными органами исполнительной власти города Москвы, организациями города сосредоточить усилия на реализации мероприятий, предусмотренных Комплексной программой дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год, и мероприятий, направленных на воспитание самостоятельной, ответственной молодежи, на подготовку ее к жизни в мегаполисе.
Кроме органов исполнительной власти города Москвы к реализации комплексной программы и решению в целом социальных вопросов, связанных с поддержкой семьи и детства, Правительство Москвы подключает органы, организации и предприятия, не находящиеся в его подчинении, но образующие единую производственную и социальную инфраструктуру, где трудятся москвичи, имеющие детей.
Так, органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве предложено разработать дополнительные меры по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития и становления личности ребенка, профилактике социального сиротства и развитию семейных форм воспитания.
Руководителям предприятий и организаций всех форм собственности предложено принять активное участие в реализации мероприятий программы по внедрению социальных проектов по предоставлению адресной поддержки работающим на предприятиях родителям, имеющим 3 и более детей, взявшим на воспитание ребенка или воспитывающим ребенка-инвалида, по созданию благоприятных условий для беременных женщин и матерей, вышедших из декретного отпуска, по оказанию финансовой помощи детским учреждениям; разработать меры по сохранению и укреплению ведомственной сети социально-культурных объектов, осуществляющих образовательную, оздоровительную, культурно-просветительскую и спортивную деятельность.
Московской федерации профсоюзов, городским организациям отраслевых профсоюзов предложено осуществлять координацию работы организаций и предприятий по обеспечению загородного отдыха и оздоровления детей и подростков в период летних и зимних каникул в соответствии с городским социальным заказом; включать в коллективные договоры обязательства, предусматривающие сокращенную рабочую неделю на каникулярный период для женщин, имеющих несовершеннолетних детей, и на весь рабочий период для женщин, имеющих детей-инвалидов; разработать в организациях и на предприятиях систему поощрения работников за хорошее воспитание детей; возродить комиссии по содействию семье в воспитании детей и подростков; восстановить систему шефства крупных организаций и предприятий над общеобразовательными школами, школами-интернатами, детскими домами, центрами социальной помощи семье и детям, социальными приютами, социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних.
Одной из важнейших задач программы является принятие мер, направленных на формирование удобного и комфортного города для жизни детей, города, доброжелательного к детям.
Создание города, доброжелательного к детям, - это процесс выполнения положений Конвенции ООН о правах ребенка под руководством органов исполнительной власти города Москвы, то есть на уровне, имеющем непосредственное воздействие на жизнь детей.
Именно этот принцип был положен в основу разработанной Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) глобальной инициативы "Создание городов, доброжелательных к детям" (в рамках реализации Плана действий "Мир, пригодный для жизни детей", утвержденного Генеральной Ассамблеей ООН).
С удовлетворением отмечаем, что Правительство Москвы одобрило участие города в программе ЮНИСЕФ "Города, доброжелательные к детям". Департаменту семейной и молодежной политики города Москвы совместно с Департаментом образования города Москвы поручено разработать и внести в установленном порядке в Правительство Москвы план мероприятий по реализации в городе Москве данной программы.
Представляется крайне важной поставленная Правительством Москвы задача по организации постоянного информирования жителей города о порядке и механизмах реализации мер социальной поддержки в части денежных выплат, субсидий, льгот и иных форм социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы, городскими целевыми программами, в том числе о мероприятиях, приуроченных к Году ребенка.
Необходимо отметить, что Департаментом социальной защиты населения города Москвы оперативно подготовлена специальная брошюра "Растем вместе с Москвой", в которой полностью отражены меры по социальной поддержке различных категорий семей с детьми (денежные выплаты, льготы, натуральная помощь), даны справочные телефоны городских организаций. Брошюра доставлена бесплатно через почтовые отделения всем москвичам, государственным и общественным организациям, профсоюзам, средствам массовой информации.
Департамент семейной и молодежной политики города Москвы организовал работу круглосуточной "горячей линии" для жителей города Москвы.
В соответствии с задачами, поставленными в программе, в целях обеспечения координации работы органов исполнительной власти города Москвы в области семейной и молодежной политики Правительство Москвы реорганизовало Комитет по делам семьи и молодежи города Москвы в Департамент семейной и молодежной политики города Москвы.
Департамент семейной и молодежной политики города Москвы призван обеспечить реализацию семейной и молодежной политики Правительства Москвы, создание единой системы преодоления социального сиротства, развитие семейных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в государственной защите, реализацию стратегии по защите прав ребенка в масштабах города Москвы.
Одним из основных принципов семейной политики должен стать приоритет защиты прав и интересов ребенка, его полноценного физического, психического, интеллектуального развития.
Очевидно, что Правительство Москвы приняло решение о создании такого органа исполнительной власти с целью получить ощутимый результат по улучшению положения детей в городе Москве в целом.
Кроме того, в целях координации деятельности, связанной с реализацией постановления Правительства Москвы "О Комплексной программе дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год", создан Общественный наблюдательный совет.
Полагаю, что для контроля за реализацией данной программы, а также других программ, направленных на улучшение положения детей и семей с детьми, необходимо шире привлекать общественные организации, экспертов и прежде всего самих детей.
Крайне важно непосредственное участие детей в процессе оценки результатов воздействия на их жизнь принимаемых программ или реализуемой городом политики, поскольку дети часто являются единственными, кто может точно определить степень такого воздействия. Дети могут выступать как в качестве исследователей, так и в качестве объектов исследования. Для этого необходимо разработать механизмы, обеспечивающие изучение степени воздействия социальной политики на все сферы их жизнедеятельности.
Таким образом, дети будут вовлечены в процесс оценки результатов деятельности Правительства Москвы, оценки своих проблем и нужд, выработки предложений по их решению.
О нарушении прав детей при прекращении права пользования жилым помещением и выселении без предоставления другого жилища в соответствии с нормами нового жилищного законодательства
В докладе Уполномоченного за 2005 год подробно освещались те негативные социальные последствия, к которым приведут нормы нового жилищного законодательства, вступившие в силу в 2005 году. Речь идет о пункте 2 статьи 292 ГК РФ и статье 31 ЖК РФ.
Со дня вступления в силу ЖК РФ в судах все чаще рассматриваются дела о выселении так называемых бывших членов семьи собственника жилого помещения, в том числе несовершеннолетних детей.
У супругов Натальи и Евгения должен был родиться ребенок. Семья проживала в квартире, принадлежащей на праве собственности мужу. Во время беременности жены отношения между супругами испортились. У Евгения появилась другая женщина. Не дожидаясь рождения ребенка, он стал требовать у жены расторжения брака. Наталья отказывалась. Муж оказывал на нее давление, избивал. Наталья была вынуждена согласиться.
Такое поведение Евгения связано с тем, что статья 17 СК РФ не позволяет расторгнуть брак с беременной женщиной без ее согласия. А без развода ее нельзя выселить из квартиры, поскольку супруга не является бывшим членом семьи собственника жилого помещения (на нее не распространяется действие статьи 31 ЖК РФ).
Сразу же после вынесения решения суда о расторжении брака Евгений подал иск о выселении бывшей супруги. Не дожидаясь вступления в законную силу судебного решения о выселении, Евгений выставил Наталью с вещами на улицу.
По мнению большинства специалистов, нормы пункта 2 статьи 292 ГК РФ и статьи 31 ЖК РФ противоречат Конституции Российской Федерации.
1.Ранее согласно статье 127 Жилищного кодекса РСФСР (далее - ЖК РСФСР) и пункту 2 статьи 292 ГК РФ члены семьи собственника, в том числе бывшие, сохраняли право пользования жилым помещением наравне с собственником независимо от прекращения семейных отношений с собственником или перехода права собственности на жилое помещение к другому лицу.
Статья 31 ЖК РФ и изменения, внесенные в пункт 2 статьи 292 ГК РФ, отменили эти гарантии и ухудшили положение пользователей по сравнению с ранее действовавшим законодательством, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в России "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина".
В данном случае очевидно ущемление прав граждан - пользователей жилых помещений, особенно тех, кто не имеет иного жилого помещения, в котором они могли бы проживать.
2.Граждане, пострадавшие от ЖК РФ, и эксперты возлагали надежды на разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по вопросу применения норм статьи 31 ЖК РФ, которые могли позволить защитить права и интересы хотя бы тех граждан, у которых право пользования жилым помещением возникло до введения в действие ЖК РФ, то есть до 1 марта 2005 года. Однако разъяснения, данные Верховным Судом Российской Федерации (Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов, утвержденные постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 года), не оставили им никаких шансов. И суды были вынуждены выносить решения о прекращении права пользования либо о сохранении его на определенный срок даже в случаях, если граждане приобрели право пользования жилым помещением до 1 марта 2005 года.
Высший судебный орган страны, давая разъяснения, исходил из того, что жилищные правоотношения являются длящимися. По мнению суда, к длящимся правоотношениям применяется закон, который действует в настоящее время, и применению подлежат положения ЖК РФ.
Однако в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации не учтены положения статьи 6 ЖК РФ и статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".
Согласно статье 5 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" "к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом".
В соответствии с частью 3 статьи 6 ЖК РФ "в жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие". Частями 2 и 4 указанной статьи установлено, что действие акта жилищного законодательства может распространяться на правоотношения, возникшие до введения его в действие, в случаях, если это прямо предусмотрено указанным актом, или в случае, если действие данного акта распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Таким образом, поскольку вселение в жилые помещения пострадавших граждан и их детей происходило в период действия ЖК РСФСР, они приобрели право пользования жилым помещением, предусмотренное положениями статьи 127 ЖК РСФСР. При вселении граждане и их дети приобретали постоянное и равное с собственником право пользования жилым помещением, при этом законодательством им гарантировалось сохранение данного права и в случае прекращения семейных отношений с собственником.
Факт прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения и бывшими членами его семьи не имеет правового значения. Правовое значение имеет факт возникновения у граждан права пользования жилым помещением, при этом в силу действовавшего законодательства данное право на момент его возникновения не могло быть поставлено в зависимость от того обстоятельства, прекращены семейные отношения или нет.
С учетом части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации применение в отношении бывших членов семьи собственника положений части 4 статьи 31 ЖК РФ об утрате права пользования жилым помещением в связи с прекращением семейных отношений неправомерно, поскольку они были вселены собственником жилого помещения с предоставлением им с его стороны права пользования без ограничения срока его действия, а также без условий прекращения данного права в случае расторжения брака и прекращения семейных отношений с собственником.
К тому же при вселении членов семьи в жилое помещение собственник был вправе оговорить в числе условий, ограничивающих право их пользования жилым помещением, например, факт прекращения брака, как это было предусмотрено положениями части второй статьи 127 ЖК РСФСР.
Однако вселение зачастую производилось без согласования условий, которые могли бы ограничить права членов семьи собственника.
Аргумент о том, что жилищные правоотношения являются длящимися и к ним следует применять положения ЖК РФ, нельзя принять во внимание, поскольку согласно статье 5 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и статье 6 ЖК РФ положения ЖК РФ применяются только к тем жилищным правам, которые возникли после его введения в действие.
Обратная сила положениям статьи 31 ЖК РФ не придана, следовательно, они могут применяться только к жилищным правоотношениям, которые возникли после введения ЖК РФ в действие.
К таким правоотношениям в понимании статьи 31 ЖК РФ относятся жилищные правоотношения, связанные с вселением в жилое помещение, принадлежащее собственнику, после введения в действие ЖК РФ, то есть после 1 марта 2005 года.
Право пользования жилым помещением, приобретенное гражданами, вселенными до 1 марта 2005 года, не может быть длящимся, поскольку с момента его возникновения с тем правовым содержанием, которое оно имело в указанный момент, оно прямо не изменено и не отменено ни федеральным законодательством, ни соглашением между собственником и нанимателями.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2006 года N 455-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Слободского районного суда Кировской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 292 ГК РФ и части 4 статьи 31 ЖК РФ, а также жалоб граждан В.А. Вахрамеевой и Е.В. Кожанова на нарушение их конституционных прав этими нормами" также не дан однозначный ответ на вопрос о применении названных норм к гражданам, вселившимся в жилые помещения до 1 марта 2005 года и прекратившим семейные отношения с собственником.
В указанном определении Конституционного Суда Российской Федерации подчеркивается, что в каждом конкретном случае суды должны решать этот вопрос индивидуально, проверять юридически значимые обстоятельства. Однако практика показывает, что суды далеко не всегда однозначно толкуют положения части 4 статьи 31 ЖК РФ и пункта 2 статьи 292 ГК РФ. К тому же любое решение суда о сохранении права пользования жилым помещением за бывшими членами семьи собственника может быть фактически отменено в случае перехода права собственности на жилое помещение к другому лицу.
Справедливее было бы применять положения статьи 31 ЖК РФ к ситуациям, связанным с прекращением бывшими членами семьи собственника права пользования жилым помещением, если семейные отношения между гражданами и право пользования жилым помещением возникли после 1 марта 2005 года, и только в отношении совершеннолетних граждан.
Считаю, что любой иной подход является неконституционным.
Более того, нарушается требование статьи 3 Конвенции о правах ребенка, согласно которой "во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание должно уделяться наилучшему обеспечению интересов ребенка".
3.В разъяснениях, данных Верховным Судом Российской Федерации (Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов, утвержденные постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 года), сказано, что "если ребенок по соглашению родителей остается проживать с тем из родителей, у которого в собственности жилья не имеется, он является бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 31 ЖК РФ".
Исключительно беспрецедентное разъяснение Верховного Суда Российской Федерации с точки зрения нарушения прав детей, установленных Конституцией Российской Федерации, Конвенцией о правах ребенка и Семейным кодексом Российской Федерации.
В части 4 статьи 31 ЖК РФ устанавливается, что в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования жилым помещением за бывшим членом семьи собственника не сохраняется.
К несовершеннолетним детям положения статьи 31 ЖК РФ не могут быть применены, так как семейные отношения родителя, являющегося собственником жилого помещения, с несовершеннолетним ребенком не могут быть прекращены до достижения им совершеннолетия независимо от того, с кем из родителей определено место жительства ребенка в соответствии со статьей 65 СК РФ.
Семейные отношения между родителем, являющимся собственником жилого помещения, и ребенком сохраняются при любых обстоятельствах и независимо от того, желает ли родитель исполнять свои родительские права (обязанности) по отношению к ребенку или нет. Осуществление родителем - собственником жилого помещения родительских обязанностей по отношению к ребенку возложено на него в силу закона (например, алиментные обязательства, управление имуществом ребенка, дача согласия на выезд из страны, медицинское лечение и другие).
В ЖК РФ не определено понятие "семейные отношения". К семейным отношениям согласно статье 2 СК РФ относятся условия и порядок вступления в брак, прекращения брака, личные неимущественные и имущественные отношения между супругами, родителями и детьми и другие. Положения статьи 31 ЖК РФ так или иначе отсылают к положениям СК РФ (заключение или расторжение брака, наличие или отсутствие алиментных отношений).
Если в отношении супруга (супруги), других совершеннолетних родственников собственника жилого помещения можно говорить, что семейные отношения с ними прекратились, например, в случае расторжения брака, то в отношении несовершеннолетних детей, в том числе проживающих с родителем, не имеющим в собственности жилого помещения, семейные отношения не прекращаются.
4.В части 4 статьи 31 ЖК РФ предусматривается, что по решению суда за бывшим членом семьи собственника жилого помещения, не имеющим возможности обеспечить себя иным жилым помещением, может быть сохранено право пользования жилым помещением на определенный срок. Московские суды в своей практике часто используют указанную норму.
Однако часть 5 статьи 31 ЖК РФ и пункт 2 статьи 292 ГК РФ практически исключают возможность судебной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и других бывших членов семьи собственника. При отчуждении жилого помещения новому собственнику все пользователи жилища утрачивают свои права пользования и подлежат выселению даже в том случае, если ранее суд сохранил за ними право пользования жилым помещением на определенный срок.
В настоящее время отсутствует статистика, позволяющая оценить ужасные последствия применения статьи 31 ЖК РФ. Да и вряд ли федеральные власти заинтересованы в такой статистике. Но сообщения из разных регионов свидетельствуют, что граждан, выселенных на основании статьи 31 ЖК РФ, по всей стране уже сотни. Каждый день появляются новые бездомные. Чаще всего, это женщины и дети, которых выгнали бывшие мужья и отцы или их родственники. Статус собственника квартиры поставил их неизмеримо выше бесправных пользователей, потому что ЖК РФ защищает прежде всего собственников жилых помещений.
В части 4 статьи 31 ЖК РФ предусматриваются гарантии сохранения права пользования жилым помещением на определенный срок, а также возможность требовать от собственника обеспечения другим жилым помещением в том случае, если собственник несет алиментные обязательства в отношении бывших членов семьи.
Отцы (мужья) обходят это положение следующим образом: они дарят жилое помещение своим родителям и с иском о выселении уже выступают бабушки или дедушки. К тому же сам переход права собственности на жилое помещение является основанием для прекращения права пользования (часть 5 статьи 31 ЖК РФ и часть 2 статьи 292 ГК РФ).
Так, у Светланы Т. трое детей: два родных несовершеннолетних сына и приемная дочь. Девочке было 14 лет, когда погибли родители. Светлана, по образованию педагог и психолог, классный руководитель девочки, узнала, что в 14 лет домашний ребенок должен попасть в детский дом, и оформила опеку.
Сегодня Светлана с детьми еще живет в двухкомнатной квартире на Кутузовском проспекте, доставшейся бывшему мужу по наследству от бабушки. Но квартира уже продана новому собственнику. Причем квартиру на Кутузовском проспекте сильно пивший муж Светланы продал всего за 35 тыс. долларов США.
Зачем нужна эта явно "липовая" сделка? А затем, чтобы выселить бывшую жену и детей, в отношении которых у него алиментные обязательства.
Следует отметить, что государство не только не решает существующие проблемы российской семьи, но и создает новые предпосылки для ее разрушения.
Например, на практике взыскать алименты на содержание детей с должника (чаще всего отца) практически невозможно, а государство не предпринимает абсолютно никаких мер для изменения ситуации. Нарушается право детей на получение содержания от родителей.
В дополнение к этому государство предоставило собственникам жилых помещений (как правило, отцам или их родственникам) возможность избавиться от ненужного ребенка, лишить его жилья даже в тех случаях, когда у ребенка нет никакого другого места жительства. Без реализации права ребенка на жилое помещение фактически невозможно реализовать другие социальные права несовершеннолетнего (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, образование, социальные выплаты и другие).
О некоторых нарушениях прав детей при применении судами жилищного законодательства
Ежегодно к Уполномоченному поступает большое количество обращений, связанных с нарушением жилищных прав детей, в том числе судами и жилищными органами.
К Уполномоченному обратилась К., имеющая сына Ярослава, 1990 года рождения. Ярослав является инвалидом с детства, страдает детским церебральным параличом и почти полностью потерял зрение. Мальчик нуждается в постоянном постороннем уходе, обучается дома. К. с сыном и мужем проживала в двухкомнатной квартире, нанимателем которой являлся ее муж - отец ребенка. В 2001 году отец мальчика скоропостижно скончался.
Мать К. предъявила иск в Измайловский районный суд города Москвы в своих интересах и в интересах сына-инвалида о признании за ними права пользования жилым помещением.
Решением Измайловского районного суда города Москвы от 9 апреля 2002 года иск К. удовлетворен частично: за сыном Ярославом признано право пользования жилым помещением - двухкомнатной квартирой по улице Борисовская, дом 21. В удовлетворении требований о признании за К. права пользования квартирой отказано. Решение суда вступило в законную силу.
В связи с тем что право пользования жилым помещением было закреплено за несовершеннолетним, договор найма жилого помещения должен заключать от имени ребенка его законный представитель, в данном случае - мать. Однако Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ВАО отказало К. в заключении договора социального найма жилого помещения в интересах ее сына-инвалида, не указав причины отказа.
К., имеющая тяжелобольного сына, вынуждена была обратиться в Преображенский районный суд города Москвы, затрачивая на это время и нервы, оставляя больного сына.
Но даже в судебном заседании представитель жилищного управления иск об обязании заключить с матерью ребенка договор социального найма жилого помещения не признал, указав на то, что нет основания для заключения указанного договора, при этом также не ссылаясь на нормы закона. Иск К. был удовлетворен.
В данном случае требования матери несовершеннолетнего Ярослава были законны, спора не должно было быть вообще. Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ВАО, отказав в заключении договора социального найма жилого помещения, принадлежащего на праве пользования несовершеннолетнему, действовало в ущерб интересам ребенка-инвалида, создавая дополнительные трудности для его матери.
Дела в суде могло бы не быть, если бы специалисты жилищного управления действовали в соответствии с законом.
Правоприменительная практика судов по статье 70 ЖК РФ также нередко приводит к нарушению прав несовершеннолетних по пользованию жилыми помещениями. В соответствии со статьей 70 ЖК РФ наниматель с согласия членов своей семьи вправе вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей или с согласия членов своей семьи и наймодателя - других граждан в качестве проживающих совместно с ним членов своей семьи. Однако судебная практика идет по пути отказа в признании права пользования жилым помещением за лицами, вселенными нанимателем, но не зарегистрированными в данном жилом помещении.
Между тем существуют случаи, когда такое решение вопроса влечет за собой невозможность для детей пользоваться жилым помещением.
К Уполномоченному обратилась Г., воспитывающая двух детей: Дмитрия, 1998 года рождения, и Александра, 2002 года рождения. Дети зарегистрированы в двухкомнатной квартире по улице Литвина-Седого, дом 2.
В указанной квартире проживает отец детей, брак с которым Г. расторгла.
Дети воспитываются и живут с матерью. Отец чинил препятствия детям в пользовании квартирой, вселив туда своих родителей. Решением мирового судьи судебного участка N 377 Пресненского района города Москвы определен порядок пользования квартирой: несовершеннолетним предоставлена в пользование комната 18,9 кв. метра, отцу детей - изолированная комната 15,8 кв. метра.
Г.в интересах детей обратилась в Пресненский районный суд города Москвы с иском о вселении детей в квартиру и признании за ней права пользования жилой площадью временно, до достижения детьми совершеннолетия. Решением суда от 30 октября 2006 года ее иск был удовлетворен частично. Дети были вселены на жилую площадь по месту их регистрации, а матери во вселении к детям было отказано. Между тем в деле имелись данные о том, что дети живут и воспитываются с матерью, с отцом дети не хотят проживать и даже встречаться. Совершенно очевидно, что у детей не будет возможности пользоваться жилой площадью вообще, если мать не сможет проживать с ними в квартире по месту их регистрации.
В приведенном случае у матери детей Г. нет своего жилого помещения, она живет с детьми у своей сестры и, чтобы обеспечить нормальные условия воспитания детей, вынуждена снимать жилье, что отражается на материальном положении семьи и значительно ухудшает положение несовершеннолетних.
Аналогичная ситуация сложилась у гражданки Т.
К Уполномоченному обратилась Т. с просьбой помочь ее несовершеннолетнему сыну сохранить возможность пользоваться жилым помещением по месту постоянной регистрации.
Сын Т. Глеб, 2002 года рождения, зарегистрирован и проживает с матерью в однокомнатной квартире по улице Медынской, дом 2, корпус 2. Отец ребенка Ф., наниматель жилого помещения, с ним не проживает, не участвует в воспитании сына. Решением Чертановского районного суда города Москвы от 1 августа 2006 года отец ребенка Ф. лишен родительских прав в отношении сына Глеба. В связи с тем, что между родителями ребенка сложились неприязненные отношения, отец, лишенный родительских прав, сменил в квартире замки и не пускает в квартиру Т. с сыном.
Ф.предъявил иск в суд к Т. и ее старшему сыну от первого брака о выселении их из жилого помещения.
Решением Чертановского районного суда города Москвы от 23 сентября 2006 года Т. и ее старший сын от первого брака выселены из квартиры. При этом младший сын Т., малолетний Глеб, оставлен проживать в квартире с отцом, лишенным родительских прав. Ребенок живет с матерью, которая содержит его и ухаживает за ним. После исполнения решения суда о выселении матери Глеб жилой площадью пользоваться не может, так как должен проживать только с матерью. Ребенку сейчас 4 года, реально он сможет поставить вопрос о вселении в квартиру только через 14 лет, когда достигнет совершеннолетия. Кроме того, что ребенок не может проживать в квартире, наниматель квартиры - его отец, лишенный в отношении него родительских прав, может зарегистрировать за это время в квартиру и вселить других жен и детей, в итоге мальчику некуда будет вселяться и он останется без жилья, что является нарушением статьи 40 Конституции Российской Федерации.
Аналогичные ситуации возникают и при выселении бывших супругов собственниками жилых помещений по статьям 31 и 35 ЖК РФ. Например, ребенок проживает с матерью, отец ребенка - бывший муж матери - выселяет только бывшую жену, не ставя вопрос о выселении ребенка. Ребенок в этом случае не может пользоваться жилым помещением, так как требует ухода и содержания, которые предоставляет ему только мать. В результате ребенок фактически лишается возможности пользоваться жилым помещением.
Для обеспечения прав детей на пользование жилыми помещениями и во избежание подобных ситуаций следует в каждом конкретном случае рассматривать вопрос о сохранении за матерью ребенка права пользования жилым помещением на срок до достижения ребенком совершеннолетия. Это не будет противоречить ЖК РФ, так как часть 4 статьи 31 ЖК РФ предусматривает возможность сохранения права пользования жилым помещением за бывшим членом семьи собственника на определенный срок.
Судебная практика на сегодняшний день складывается таким образом, что срок сохранения права пользования жилым помещением за бывшим членом семьи собственника устанавливается, как правило, равным 6 месяцам, в исключительных случаях устанавливается равным 1 году.
Установление более длительного срока сохранения права пользования жилым помещением за родителем, не являющимся собственником жилья, но воспитывающим ребенка, для обеспечения условий содержания и развития ребенка будет отвечать прежде всего интересам несовершеннолетнего и при этом не противоречить жилищному законодательству.
Еще одна проблема, с которой столкнулся Уполномоченный, - нарушение прав несовершеннолетних при приватизации жилых помещений. К Уполномоченному обратилась П. в интересах своего внука Сергея, 1991 года рождения. В квартире по улице Люсиновской, дом 72 проживали П., ее муж, дочь от первого брака и сын дочери Сергей.
В 1993 году квартира была приватизирована всеми совершеннолетними членами семьи в общую собственность. Несовершеннолетний Сергей в договор передачи жилого помещения в собственность включен не был, так как Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции 1991 года) позволял приватизировать жилище только совершеннолетним.
В 2006 году умер муж П. Наследниками по закону после его смерти стали: жена - П. и его дочь от первого брака. Мать несовершеннолетнего Сергея в его интересах обратилась в Симоновский районный суд города Москвы с иском о признании частично недействительным договора передачи квартиры в собственность и включении сына в число сособственников квартиры, ссылаясь на нарушение права несовершеннолетнего на получение жилья в собственность. К участию в деле была привлечена С. - наследник по закону после смерти одного из собственников квартиры, которая иск признала.
Симоновский районный суд города Москвы, рассмотрев дело, 1 ноября 2006 года отказал в иске в интересах несовершеннолетнего Сергея, сославшись на то, что изменения в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", касающиеся возможности несовершеннолетних стать собственниками приватизируемых жилых помещений, были приняты позже (Федеральный закон от 11 августа 1994 года N 26-ФЗ) и на момент заключения договора передачи квартиры в собственность несовершеннолетние в договор приватизации не включались, согласия органа опеки и попечительства также, по мнению суда, не требовалось, так как права собственности у несовершеннолетнего на квартиру не было, а следовательно, не имел место и отказ от прав, принадлежащих несовершеннолетнему.
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда решение Симоновского районного суда города Москвы оставила без изменения. Вынося такие постановления, судебные инстанции проигнорировали то, что изменения в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" были внесены именно в связи с тем, что права несовершеннолетних, имеющих правоспособность с момента рождения, были нарушены, и Федеральным законом от 11 августа 1994 года N 26-ФЗ эти права были восстановлены, то есть ошибка законодателей была исправлена.
Симоновский районный суд города Москвы, вынося такое решение, нарушил права несовершеннолетнего, в результате чего несовершеннолетний Сергей остался без собственности и в квартире с чужим человеком, так как наследник по закону, вступивший в наследство после смерти одного из собственников квартиры, является по отношению к несовершеннолетнему посторонним человеком.
В то же время Гагаринский районный суд города Москвы в 2005 году вынес по делу В., обратившейся в интересах своей дочери Анны, 15 лет, противоположное решение и признал договор передачи квартиры по улице Гарибальди, дом 10, корпус 4 частично недействительным, включив в число сособственников квартиры несовершеннолетнюю, тем самым восстановив ее право на приватизацию жилого помещения.
Представляется, что было бы правильным обеспечить единство судебной практики при разрешении дел подобной категории и восстановить права несовершеннолетних на приватизацию жилого помещения, когда приватизация жилого помещения имела место до 1994 года, то есть до внесения изменений в Закон Российской Федерации N 1541-I, касающихся возможности приватизировать жилое помещение всеми проживающими на жилой площади, включая несовершеннолетних.
О нарушении жилищных прав бывших жен и детей военнослужащих
В статье 2 Конституции Российской Федерации провозглашено, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Но практика обращений к Уполномоченному показала, что существует определенная категория граждан, а именно бывшие жены военнослужащих и их дети, чье правовое положение не урегулировано нормами действующего законодательства.
В каждом таком обращении, поступившем к Уполномоченному, боль и отчаяние женщин, которые оказались со своими детьми в городе Москве в бесправном положении: без жилья, без регистрации по месту жительства, а главное - без всякой надежды на будущее.
Вся вина этих женщин состоит в том, что они - бывшие жены военнослужащих.
Став женами военнослужащих, женщины снимаются с постоянного регистрационного учета по месту жительства и переезжают со своими мужьями из гарнизона в гарнизон. Они либо проживают в помещениях казарменного типа и бывают зарегистрированы при воинских частях, либо оформляют временную регистрацию на служебной площади, предоставляемой в связи с обучением или службой военнослужащего.
Дети, родившиеся в таком браке, так же, как и их родители, не имеют постоянного места жительства и регистрации.
В случае расторжения брака с военнослужащими женщины оказываются в бесправном положении. Прав на служебное жилье они и их дети не имеют, регистрация по месту пребывания заканчивается, а регистрация по месту жительства при воинских частях прав на жилое помещение не дает.
Вернуться на место своей прежней регистрации или оформить регистрацию по месту жительства себе и детям женщины по разным причинам не могут. За длительный период времени (для некоторых он составляет более 20 лет) многое изменилось: жилые помещения по разным причинам были переданы в пользование другим людям либо находятся на территориях других государств. В ряде случаев женщины никогда и не имели регистрации по месту жительства, поскольку сами являлись дочерьми военнослужащих и вместе со своими отцами переезжали из гарнизона в гарнизон.
Таким образом, бывшие жены военнослужащих и их дети становятся, по сути, бомжами, длительное время проживают без регистрации в служебных помещениях, которые предоставлялись их мужьям на время обучения или службы в городе Москве. Прав на данное жилье они не имеют и в любой момент могут быть выселены из занимаемых помещений.
В связи с отсутствием регистрации по месту жительства матери несовершеннолетних не могут устроиться на работу либо устраиваются на низкооплачиваемую, не получают пособия и льготы на детей. Возникают проблемы с медицинским обслуживанием, оформлением медицинского полиса, получением детьми образования.
Отцы, как правило, не интересуются судьбой своих детей и не оказывают им никакой помощи. Зачастую отцов просто невозможно найти.
Министерству обороны Российской Федерации бывшие жены и дети военнослужащих просто не интересны, поскольку они не относятся к категории военнослужащих и членов их семей.
Вот пример типичной ситуации, в которой оказываются бывшие члены семьи военнослужащего.
М.родилась в городе Харькове в семье военнослужащего. До 25 лет жила в Литве. В 1989 году вышла замуж за военнослужащего и переехала по месту его службы в город Джезказган (Казахстан, Байконур). В 1991 году в семье родился сын. В 1995-1996 годах муж М. служил в Калужской области. М. и сын жили вместе с ним, снимали квартиру.
В 1996 году муж поступил учиться в Военный университет в городе Москве. На время учебы ему была предоставлена служебная квартира, в которой проживали его жена и сын.
В 1997 году брак М. был расторгнут. Спустя некоторое время бывшего супруга отчислили из Военного университета и он исчез: в квартире не проживает, судьбой сына не интересуется, материальную помощь не оказывает.
М.и ее сын продолжают проживать на служебной жилой площади, поскольку другого места жительства они не имеют и никогда не имели. Их регистрировали при воинских частях по месту службы бывшего мужа М., а проживали они либо в служебных квартирах, либо в квартирах, которые снимали.
В связи с отсутствием регистрации по месту жительства М. не может устроиться на постоянную работу, она не получает пособие на ребенка, у нее и сына нет страховых медицинских полисов. А самое главное, что в настоящее время у М. и ее сына нет никаких перспектив на будущее, поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие положение данной категории граждан.
Вопрос о нарушении прав бывших членов семей военнослужащих является чрезвычайно острым и требует внесения изменений в действующее законодательство.
По нашему мнению, нельзя говорить о Российской Федерации как о правовом государстве, если женщины и дети, являющиеся его гражданами, оказываются в абсолютно бесправном положении.
Необходимо предотвратить возникновение подобных ситуаций и предусмотреть выделение за счет государства жилых помещений, необходимых для проживания бывших жен военнослужащих и их детей, в целях восстановления их прав.
Уполномоченный в 2006 году проинформировал о сложившейся ситуации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а в январе 2007 года направил соответствующее обращение Президенту Российской Федерации, ответ на которое до сих пор не получен.
О нарушении жилищных прав детей, родители которых работают на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства
К Уполномоченному обратился И. с заявлением в защиту интересов несовершеннолетних детей Айрата И., 2000 года рождения, и Ильгиза И., 2004 года рождения.
В 2001 году И. устроился на работу на должность дворника в ГУП города Москвы РЭУ N 40 Нагорного района (Южный административный округ города Москвы).
В связи с устройством на работу ему была предоставлена однокомнатная квартира. Однако документы на указанную квартиру надлежащим образом оформлены не были: ордер на жилое помещение не выдавался, договор найма служебного жилого помещения с И. заключен не был.
И.неоднократно обращался к своему руководству по поводу надлежащего оформления предоставленной квартиры, что ему было обещано при устройстве на работу. Однако рассмотрение данного вопроса постоянно затягивалось.
Весь период проживания в квартире И. исправно оплачивал коммунальные услуги, им был сделан необходимый ремонт.
В настоящее время И. отказывают в заключение договора найма специализированного жилого помещения, ссылаясь на то, что федеральное законодательство изменилось. И. объяснили, что служебная квартира ему не полагается, и предложили освободить занимаемое служебное жилое помещение.
Куда идти и где жить И. и его детям, руководители предприятия и управы Нагорного района ему не сообщили.
Ситуация, описанная в заявлении И., типична: к Уполномоченному постоянно обращаются граждане, попавшие в аналогичное положение.
В связи с устройством на работу в качестве дворников или иных рабочих предприятий жилищно-коммунального хозяйства им предоставляли служебные жилые помещения. Данное право закреплено в пункте 11 Положения о дворниках в городах и рабочих поселках РСФСР (утвержденного Минкоммунхозом РСФСР 10 апреля 1959 года, согласовано с ЦК профсоюза рабочих местной промышленности и коммунального хозяйства 20 декабря 1958 года и Управлением милиции МВД РСФСР 3 января 1959 года) и подпункте "в" пункта 2 постановления Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 года N 1390 "О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда".
Однако служебные жилые помещения предоставляются, как правило, только на основании устных распоряжений руководителей РЭУ. В нарушение закона никакие документы на предоставляемые служебные жилые помещения гражданам не оформляются: не выдаются ордера и выписки из решений органов исполнительной власти, не заключаются договоры найма, финансовые лицевые счета на жилые помещения не открываются, в лучшем случае письменно оформляются акты передачи ключей от жилого помещения.
В так называемом служебном жилом помещении граждане зачастую живут долгие годы, оплачивают коммунальные услуги, делают текущий ремонт, то есть выполняют все обязанности нанимателя жилья, создают семьи, у них рождаются и вырастают дети. При этом они продолжают добросовестно работать.
Некоторые из них пытались надлежащим образом оформить занимаемое жилое помещение, но под разными предлогами руководство предприятий и организаций затягивало решение данного вопроса и в большинстве случаев грозило увольнением.
Таким образом, указанные граждане стали "заложниками ситуации": они боятся что-либо предпринимать под угрозой увольнения и соответственно выселения из жилого помещения, но их бездействие в конечном итоге оборачивается против них.
В новом ЖК РФ, вступившем в законную силу 1 марта 2005 года, ограничен круг лиц, имеющих право на предоставление служебной жилой площади.
Согласно статье 93 ЖК РФ служебные жилые помещения предоставляются гражданам "в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления".
В ходе городской реформы жилищно-коммунального хозяйства было проведено акционирование некоторых предприятий жилищно-коммунального хозяйства, они стали частными коммерческими организациями, и предоставление их работникам государственного служебного жилья стало невозможным.
В настоящее время суды, рассматривая иски Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, из-за отсутствия у граждан документов на занимаемые жилые помещения приходят к выводу о самоуправном занятии ими жилой площади и принимают решения о выселении этих граждан и членов их семей из занимаемых жилых помещений.
Выселяемые граждане не могут потребовать у руководства предприятий предоставления им служебных жилых помещений, поскольку работают уже не на государственных предприятиях, а в акционерных обществах, и служебное жилье им не положено.
Москвичи никогда не считали престижной работу на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства из-за маленькой зарплаты и сложившегося пренебрежительного отношения к данному труду. Убирать дворы и мыть подъезды соглашались, как правило, приезжие граждане, основным стимулом для которых было получение служебного жилья.
Лица, проработавшие 10 лет, могли рассчитывать на постоянное жилье. Но по вине недобросовестных руководителей они остались без "заработанного" жилья. Полагаю, что это несправедливо и незаконно по отношению к ним.
Жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, у московских властей имеются законные основания для того, чтобы урегулировать жилищные правоотношения с гражданами, работающими в сфере жилищно-коммунального хозяйства и занимающими служебные жилые помещения.
О нарушении прав детей, проживающих в домах коридорной системы, при изменении статуса жилого помещения
В 2006 году к Уполномоченному поступили обращения, связанные с несоблюдением прав и законных интересов граждан и их детей при изменении статуса жилых помещений, расположенных в домах коридорной системы.
Дома коридорной системы - бывшие общежития, переданные в жилищный фонд города. На каждом этаже таких домов кроме 15-20, а иногда и больше, жилых комнат (как правило, одна комната на семью) располагаются общий санузел, кухня и зачастую постирочная.
Жильцы домов коридорной системы столкнулись с множеством проблем, когда их комнаты, расположенные на одном этаже, стали переводить путем объединения в одну большую коммунальную квартиру.
Прежде всего, у граждан существенно увеличилась площадь, приходящаяся на каждого члена семьи, так как площадь всех мест общего пользования, в том числе коридора, была поделена на всех жильцов многонаселенной квартиры. К сожалению, увеличение метража произошло исключительно на бумаге, а фактически для проживающих ничего не изменилось: люди как проживали в своих комнатах, так и остались проживать, зато плата за коммунальные услуги значительно возросла.
Кроме того, на основании пункта 5 части 1 статьи 8 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" граждане, проживающие в домах коридорной системы, могут быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий независимо от учетной нормы площади жилого помещения, а в соответствии с частью 4 статьи 9 указанного Закона для постановки на учет проживающих в коммунальных квартирах устанавливается учетная норма в размере 15 кв. метров общей площади на человека.
Таким образом, если жильцы домов коридорной системы по каким-либо причинам ранее не встали на учет по улучшению жилищных условий, то после преобразования жилого помещения в коммунальную квартиру они вряд ли смогут это сделать, так как за счет большого коридора будут считаться обеспеченными площадью, хотя на самом деле их жилищные условия никоим образом не изменились.
Нельзя не отметить, что при изменении статуса жилого помещения в доме коридорной системы у граждан появляется возможность приватизировать свои комнаты. Это, безусловно, отвечает интересам одних семей, но противоречит интересам других, так как после приватизации у первых появляется возможность беспрепятственно продавать, сдавать в аренду свои комнаты, что в итоге ведет к ухудшению жилищных условий всех проживающих, в первую очередь несовершеннолетних детей.
Весной 2006 года к Уполномоченному обратились жильцы дома N 128/9 по улице Первомайской в связи с тем, что один из этажей их дома был переведен из коридорной системы в одну большую коммунальную квартиру общей площадью 681,7 кв. метра.
Основанием для изменения статуса жилого помещения послужило обращение гражданина Г. в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы о приватизации занимаемой им комнаты площадью 12,9 кв. метра в доме коридорной системы. Учитывая, что в его комнате отсутствовали места общего пользования, Городская комиссия по приватизации и управлению жилищным фондом города Москвы разрешила осуществить приватизацию его жилья как комнаты в коммунальной квартире. В качестве коммунальной квартиры было решено рассматривать помещения всего этажа. Таким образом, в доме коридорной системы один из этажей стал большой коммунальной квартирой.
Жители этой многонаселенной коммунальной квартиры были возмущены тем, что весь метраж мест общего пользования разделили на всех проживающих на этаже, в связи с чем оплата коммунальных услуг выросла почти в два раза.
При решении вопроса об изменении статуса занимаемого жилого помещения, как правило, принимается во внимание мнение лишь одного человека, заинтересованного в приватизации. При таких обстоятельствах договор социального найма изменяется фактически в одностороннем порядке.
Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в данной ситуации придерживается мнения, что само по себе помещение, состоящее только из комнат, не может обладать статусом квартиры, так как согласно определению квартира - внутренняя изолированная часть строения, отделенная от других помещений капитальными стенами, имеющая отдельное оборудование, необходимое для жилой квартиры (кухню, ванную, туалет), самостоятельный выход на улицу, в коридор или на лестничную клетку.
В свою очередь, коммунальная квартира в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона города Москвы от 11 марта 1998 года N 6 "Основы жилищной политики города Москвы" представляет собой квартиру, состоящую "из нескольких жилых помещений (комнат), принадлежащих двум и более пользователям и (или) собственникам, не являющимся членами одной семьи, на основании отдельных договоров, сделок, иных действий, предусмотренных законодательством, совместно использующим вспомогательные помещения (места общего пользования квартиры) и инженерное оборудование в местах общего пользования".
Конечно, с мнением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы нельзя не согласиться. Однако нельзя забывать и о праве гражданина Российской Федерации на приобретение в собственность жилого помещения, занимаемого им на условиях социального найма в государственном и муниципальном жилищном фонде, в соответствии с Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".
Анализируя ситуацию, связанную с изменением статуса жилого помещения, следует констатировать, что она далеко не однозначна. Для одних жильцов это единственный шанс выбраться из коммунальной квартиры, в которой они прожили всю свою жизнь, и улучшить свои жилищные условия путем продажи комнаты и приобретения отдельной квартиры с помощью накоплений, ипотеки и т.д., а для других - это значительное увеличение платы за коммунальные услуги, наличие постоянно меняющихся соседей и т.д.
Таким образом, к каждому случаю по изменению статуса жилого помещения в домах коридорной системы необходимо подходить индивидуально, учитывая интересы всех жильцов и их несовершеннолетних детей. Кроме того, для решения этой проблемы нужно рассмотреть вопрос о взимании пониженной платы за пользование жилым помещением, например, коридором, площадь которого, как правило, составляет 100-150 кв. метров, или об исключении площади коридора из общего метража квартиры при расчете платы за коммунальные услуги.
О нарушении прав детей в случае признания не приобретшими права пользования жилыми помещениями
За последние годы сложилась устойчивая судебная практика, наглядно показывающая, что в ряде случаев права детей на жилище, гарантированные им Конституцией Российской Федерации, не могут быть ими реализованы в силу того, что суды не усматривают у несовершеннолетних таких прав. Обращения, поступающие к Уполномоченному, свидетельствуют, что большое количество детей признаны не приобретшими права пользования жилыми помещениями в силу того, что были зарегистрированы по месту регистрации одного из родителей, а проживали вместе с родителями в другом жилом помещении. После расторжения брака родитель или другие родственники в судебном порядке фактически выселяют детей на улицу, используя для этого иски о признании несовершеннолетних не приобретшими права пользования жилыми помещениями. Родитель, таким образом, избавляется от ребенка, ставшего ему ненужным после расторжения брака, и не несет никакой ответственности за обеспечение потребности ребенка в жилище. При этом, как правило, все бремя по обеспечению потребностей ребенка (и не только в жилом помещении) ложится на другого родителя, у которого подчас не имеется возможности обеспечить жильем не только ребенка, но и себя самого.
Судебная практика по искам о признании гражданина не приобретшим права пользования жилым помещением в государственном и муниципальном жилищном фонде возникла в 90-х годах прошлого века.
Как в ранее действовавшем ЖК РСФСР, так и в ЖК РФ отсутствует нормативное регулирование правоотношений о признании гражданина не приобретшим права пользования жилым помещением. Нет его и в других законодательных актах, в том числе в постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации.
Вопросы признания граждан не приобретшими права пользования жилыми помещениями, несмотря на отсутствие правовых норм, реализуются исключительно судебной практикой. Причем судебная практика идет по пути применения логической цепочки "от обратного".
Мотивы иска о признании гражданина, в том числе ребенка, не приобретшим права пользования жилым помещением по своей сути направлены на защиту прав и интересов истца. Если гражданин зарегистрирован в жилом помещении, но реально им не пользуется, то в такой ситуации иск о признании этого гражданина не приобретшим права пользования жилищем преследует цель прекратить его регистрацию в спорном жилом помещении (снять с регистрационного учета) без обеспечения ответчика другим жилым помещением. Таким образом, такие иски фактически направлены на выселение граждан из жилых помещений без предоставления другого жилища.
В соответствии со статьей 3 ЖК РФ никто не может быть выселен из жилища иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом. Данное положение основано на норме статьи 40 Конституции Российской Федерации, согласно которой никто не может быть произвольно лишен жилища.
Правило, согласно которому на вселение к родителям их детей, не достигших совершеннолетия, не требуется согласия проживающих в жилом помещении, введено в жилищное и административное законодательство в целях охраны прав детей как категории лиц, нуждающихся в особой защите в силу возраста, является конституционно допустимым и согласуется со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Материально-правовым основанием исков о признании граждан не приобретшими права пользования жилыми помещениями являются статьи 53 и 54 ЖК РСФСР, статьи 69 и 70 ЖК РФ, предусматривающие условия приобретения гражданином права пользования жилым помещением наравне с нанимателем. Это, как правило, касается лиц, не включенных изначально в ордер или договор социального найма жилья, которых при их последующей регистрации в жилое помещение не вносили в договор социального найма даже в случае его наличия.
Несмотря на очевидность положений указанных статей (право ребенка на жилье как члена семьи нанимателя и право на вселение к родителям их детей, не достигших совершеннолетия), на практике возникают сложности при разрешении споров, связанных с признанием права несовершеннолетних на пользование жилыми помещениями. Эти сложности вытекают из взаимосвязанности жилищных прав малолетних с правами их родителей, объективной необходимостью проживания с одним из родителей при расторжении брака или проживания вместе с родителями не по месту регистрации ребенка.
К сожалению, часто суды разрешают эти споры не в пользу детей, без учета их статуса и приоритета прав несовершеннолетних, гарантированных им законом и призванных обеспечить в силу возраста и недееспособности (ограниченной дееспособности) особый правовой режим реализации этих прав.
В суде истцы основываются на фактах, свидетельствующих об отсутствии оснований, предусмотренных для возникновения права на жилое помещение у ребенка, не включенного изначально в ордер или договор социального найма.
В соответствии с указанными статьями жилищного законодательства право гражданина на жилое помещение возникает при наличии следующих условий:
признание лица членом семьи нанимателя (статья 53 ЖК РСФСР, статья 69 ЖК РФ);
вселение и проживание в жилом помещении (статья 54 ЖК РСФСР, статья 70 ЖК РФ);
получение письменного согласия всех совершеннолетних членов семьи нанимателя на вселение;
отсутствие иного соглашения о порядке пользования жилым помещением между нанимателем, проживающими с ним членами семьи и вселяемым лицом;
ведение общего хозяйства;
отсутствие права на другое жилище;
регистрация в жилом помещении.
Из указанных правовых норм следует вывод об основаниях только приобретения права пользования жилым помещением.
Перечня оснований для признания гражданина, в том числе ребенка, не приобретшим права пользования жилым помещением нет ни в одном нормативном правовом акте.
При рассмотрении исков о неприобретении права пользования жилым помещением суды приходят к выводу о том, что право и не возникало, несмотря на наличие "формальностей", которые ложатся в основу его возникновения.
Примером может служить типичная ситуация рассмотрения в Кузьминском районном суде города Москвы гражданского дела о признании не приобретшим права пользования жилым помещением, находящимся в собственности города Москвы, семилетнего Петра А.
Ребенок после его рождения был зарегистрирован на жилой площади отца, где кроме него зарегистрирована и проживала бабушка отца, являющаяся нанимателем жилого помещения. При этом отец ребенка по месту своей регистрации, также как и его сын, никогда не проживал. Ребенок вместе с родителями с рождения проживал в другом жилом помещении, так как по договоренности с бабушкой было решено, что она будет проживать одна, так как семья внука с ребенком будет ей мешать, учитывая плохое состояние ее здоровья. Таким образом, предполагалось, что после смерти бабушки семья с ребенком будет проживать по месту регистрации отца и его сына.
Прожив в браке 7 лет, родители ребенка развелись. Бывшая жена с ребенком вынуждены жить на съемной квартире, так как по месту ее регистрации проживать с сыном невозможно из-за фактического отсутствия места в густонаселенной квартире, о чем суду было предоставлено соответствующее заключение органа опеки и попечительства.
Представитель 85-летней прабабушки подает иск о признании семилетнего правнука не приобретшим права пользования жилым помещением и просит снять его с регистрационного учета по месту жительства. При этом к отцу ребенка, также никогда не проживавшему вместе с бабушкой, а зарегистрированному "на всякий случай", истица подобных требований не предъявляет.
Судом удовлетворено требование прабабушки без учета того, что, как установлено судом, именно с рождения родители определили место проживания ребенка по месту жительства отца, что в течение семи лет прабабушка признавала ребенка членом своей семьи, что имелась договоренность по режиму пользования квартирой, что основанием подачи иска послужило исключительно расторжение брака родителей, а также без учета других обстоятельств, позволяющих установить наличие сложившихся жилищных правоотношений, вследствие чего - имеющегося права пользования жилым помещением.
При рассмотрении судами подобных споров судьи учитывают исключительно фактическое вселение и проживание. При этом не принимаются во внимание не только особенности статуса несовершеннолетних, приоритет защиты их прав, установленный международным и российским законодательством, но и то, что, несмотря на отсутствие фактического проживания ребенка, имеются сложившиеся правоотношения между жилищным органом (а не истцом, ответственным квартиросъемщиком) и несовершеннолетним.
После регистрации по месту жительства ребенок вносится в домовую книгу, финансово-лицевой счет, на него на протяжении многих лет начисляются платежи за жилищно-коммунальные услуги, которые оплачивают за несовершеннолетнего его родители. Таким образом, на протяжении нескольких лет существуют правоотношения, признаваемые в соответствии со статьей 10 ЖК РФ жилищными. Соответственно, наличие правоотношений свидетельствует о возникновении права и наоборот.
Кроме того, исследуя ранее изложенные основания приобретения права пользования жилым помещением, следует отметить, что:
1) в ходе судебных процессов удается установить, что истцы признавали несовершеннолетних членами своей семьи на протяжении ряда лет; дети становятся "бывшими членами семьи нанимателя" исключительно после расторжения брака их родителями;
2) на вселение детей к родителям не требуется согласия ни нанимателя, ни членов его семьи, ни наймодателя (статья 54 ЖК РСФСР, статья 70 ЖК РФ), то есть вселение ребенка не зависит от воли нанимателя.
В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 года (утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 года) отмечено, что "порядок и правовые последствия вселения в жилое помещение, занимаемое нанимателем по договору социального найма, предусмотрены статьей 70 ЖК РФ", "если бывший член семьи нанимателя вселялся в жилое помещение с соблюдением требований, установленных статьей 70 ЖК РФ, то он считается приобретшим право пользования жилым помещением, следовательно, он имеет равные с нанимателем права и обязанности; если же он не вселялся в жилое помещение или вселялся с нарушением требований статьи 70 ЖК РФ, то его нельзя считать приобретшим право пользования жилым помещением".
При этом ни в одном правовом акте не дается разъяснение понятия "вселение" и не указывается, что под вселением однозначно понимается только фактическое занятие жилого помещения и нахождение в нем;
3) ребенок не может самостоятельно выбирать место жительства в силу малолетства и недееспособности (статья 20 ГК РФ). Ребенок живет вместе с родителями и не осознает того, что он где-то зарегистрирован и что для него это имеет какое-то правовое значение. При этом он имеет большинство гражданских прав в отличие от гражданских обязанностей;
4) ведение общего хозяйства с нанимателем в силу недееспособности ребенка невозможно, а обязанности по оплате и содержанию жилого помещения за ребенка должны выполнять его родители;
5) при решении вопроса о вселении ребенка также имеет место соглашение взрослых о порядке пользования жилым помещением. Между взрослыми членами семьи достигается договоренность, а часто и просто ставятся условия, что после рождения ребенка он и его родители не будут проживать вместе с истцом;
6) выбор постоянного места жительства и регистрация ребенка производятся по решению родителей, самостоятельные права на какое-либо другое жилое помещение у ребенка отсутствуют.
Таким образом, нарушение порядка вселения в жилое помещение (статья 70 ЖК РФ) со стороны несовершеннолетних невозможно, так как не требуется согласия кого-либо на их вселение, нет ограничения по размерам жилой площади для вселения детей, в силу возраста ребенок не может самостоятельно выбирать место жительства и исполнять обязанности, предусмотренные жилищным законодательством, наравне с нанимателем. Несмотря на факультативность регистрации, именно ее наличие позволяет считать ребенка проживающим на территории города Москвы, иметь постоянное место жительства и реализовать права на оформление правоустанавливающих документов и социальную поддержку (свидетельство о рождении, паспорт, подтверждение гражданства, прикрепление к медицинскому учреждению, оформление полиса медицинского страхования, предоставление детского питания, посещение детского сада, школы и др.).
Тем не менее судами делается вывод, что при наличии всех вышеизложенных фактов ребенок не приобрел право пользования жилым помещением. Хотя именно перечисленные факты и обстоятельства подтверждают сложившиеся жилищные правоотношения и, как следствие, приобретение ребенком права пользования жилым помещением.
Судами делается вывод, что ребенок не приобрел право пользования спорной жилой площадью, учитывая, что он с рождения фактически проживал в другом жилом помещении, вместе с тем все это время до расторжения брака родителей истец признавал ребенка членом своей семьи и не оспаривал права ребенка в связи с его непроживанием вместе с ним. Более того, непроживание ребенка было основным условием регистрации несовершеннолетнего по месту жительства.
В статье 1 ЖК РФ установлено, что "граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований", ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании ЖК РФ, другого федерального закона.
В соответствии со статьей 9 ГК РФ граждане вправе осуществлять по своему усмотрению принадлежащие им права. Неосуществление прав не влечет автоматического прекращения этих прав при условии, что такое прекращение не предусмотрено законом. Таким образом, ребенок может самостоятельно реализовать свои права только по достижении 18 лет. Следовательно, до достижения ребенком совершеннолетия нельзя произвольно, по усмотрению суда, лишить его права на фактическое заселение жилого помещения и признать не приобретшим права пользования жилым помещением, т.е. лишить ребенка жилища без законных оснований.
Признание не приобретшим права пользования жилым помещением невозможно отнести к способам защиты гражданских прав, предусмотренным статьей 12 ГК РФ. Защита гражданских прав осуществляется путем признания права, а не доказыванием факта его отсутствия.
Суды не руководствуются имеющимися режимами правовой защиты жилищных прав несовершеннолетних, хотя действующие правовые нормы позволяют признавать детей имеющими право пользования жилым помещением наравне с нанимателем.
Во всех случаях, когда несовершеннолетний признается не приобретшим права пользования жилым помещением, в основу иска фактически ложится факт расторжения брака его родителей. Но несмотря на это судьи выносят решения, лишающие детей права пользования единственным законным жилищем, на которое они могут претендовать, а бывшие члены семьи препятствуют им в этом любыми способами. Таким образом, судебная система поощряет недобросовестных родителей и способствует не только распаду семей, но и уклонению родителей от ответственности за ребенка. В отличие от норм закона о бывших членах семьи собственника жилого помещения у нанимателей государственного и муниципального жилья не возникает обязанностей по обеспечению своего ребенка после выселения жильем. На удовлетворение исков о вселении ребенка и нечинении препятствий в пользовании жилым помещением по его месту регистрации рассчитывать не приходится, так как после расторжения брака, даже если больше некуда идти, бывшие члены семьи не допустят ребенка в квартиру, чтобы предъявить встречный иск о неприобретении ребенком права пользования жилым помещением.
Описанная судебная практика сводит законодательно закрепленные гарантии несовершеннолетним к нулю. В Российской Федерации судебные решения не создают норму права и, следовательно, не являются источником права. Вместе с тем именно судебная практика влияет на реализацию прав несовершеннолетних и лишает их определенного права, не предоставив возможности ребенку как гражданину самостоятельно принять решение, достигнув совершеннолетия: реализовать ему свое право или отказаться от него.
Дети становятся заложниками взаимоотношений своих родителей и их родственников и оказываются на улице без "крыши над головой". Данная ситуация сравнима с той, когда надоевшего щенка или котенка выпускают на улицу и таким образом избавляются от ответственности за него. К сожалению, судебная система, которая в первую очередь должна исходить из интересов ребенка и осуществлять правосудие исключительно на основании закона, находит разные способы, чтобы выставить детей на улицу без предоставления другого жилого помещения, и фактически освобождает оставшегося в жилом помещении родителя от обязанности участия в судьбе ребенка.
Дело малолетнего Петра А. рассмотрено кассационной инстанцией Московского городского суда, оставившей решение суда первой инстанции о признании ребенка не приобретшим права пользования жилым помещением в силе, а кассационные жалобы представителей Петра А. и Уполномоченного - без удовлетворения.
К сожалению, нет надежды на то, что в аналогичных случаях Московский городской суд не отменит решение суда первой инстанции, признавшего за ребенком право пользования жилым помещением, как это произошло с Ксенией Р., 1991 года рождения, которая в результате судебных тяжб с префектурой Восточного административного округа города Москвы и Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы осталась без жилья.
Дом, в котором была зарегистрирована Ксения Р., снесен, а другое благоустроенное жилое помещение в установленном порядке ребенку предоставлено не было.
Судья Ульянова О.В., рассматривавшая дело в Преображенском районном суде города Москвы, восстановила права ребенка на предоставление благоустроенного жилого помещения и признала незаконным отказ в предоставлении другого благоустроенного жилья в связи со сносом дома. Во встречном иске префектуры ВАО о признании ребенка не приобретшим права пользования жилым помещением по месту регистрации и жительства девочки и ее отца судом было отказано.
Московским городским судом данное решение, рассмотренное в кассационном порядке, было отменено и направлено на новое рассмотрение. В основу определения кассационной инстанции положено то обстоятельство, что несовершеннолетняя Ксения Р. не могла самостоятельно фактически вселиться и проживать по месту своей регистрации в силу возраста.
Приведенные примеры красноречиво показывают нежелание судебной системы использовать имеющиеся механизмы защиты прав детей на жилище.
Сложившаяся судебная практика является недопустимой, умаляющей права детей, унижающей их человеческое достоинство. Конвенция о правах ребенка, которая имеет приоритет перед национальным законодательством, предписывает во всех действиях в отношении детей, и в том случае, если они предпринимаются судами, первоочередное внимание уделять наилучшему обеспечению интересов ребенка.
Учитывая изложенное, полагаю необходимым закрепление в законодательстве реального обеспечения особого статуса несовершеннолетних на право пользования жилым помещением, в котором они зарегистрированы по месту жительства с рождения, и введение нормы, позволяющей сохранять за детьми такое право до их совершеннолетия.
В противном случае судебная практика, возникшая из усмотрения суда, а не из нормы закона, ведет к попиранию прав детей, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
О соблюдении прав детей при улучшении жилищных условий с использованием ипотечного жилищного кредитования
В 2006 году к Уполномоченному поступали обращения граждан, которые имеют несовершеннолетних детей, состоят на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и хотели бы улучшить свои жилищные условия путем приобретения жилого помещения по договору купли-продажи с использованием ипотечного жилищного кредитования.
Указанные граждане жаловались на органы опеки и попечительства, которые отказывались рассматривать вопрос о выдаче разрешения на передачу приобретаемого жилого помещения в залог.
Данное разрешение от граждан требовал коммерческий банк "Московское ипотечное агентство" в случаях, когда жилые помещения приобретались по договору купли-продажи с использованием ипотечного жилищного кредитования в равнодолевую собственность с несовершеннолетними детьми.
В обоснование своих требований банк ссылался на пункт 3 статьи 6 и пункт 5 статьи 74 Федерального закона от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", статью 60 СК РФ и статью 37 ГК РФ и утверждал, что в случае непредставления соответствующего разрешения в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в государственной регистрации права собственности и государственной регистрации ипотеки будет отказано в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Анализ норм действующего законодательства показал, что позиция каждой из спорящих сторон основана на законе.
Согласно пункту 3 статьи 60 СК РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила статьи 37 ГК РФ.
Пункт 2 статьи 37 ГК РФ предусматривает, что "опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (аренду), в безвозмездное пользование или в залог".
Таким образом, при передаче имущества, находящегося в собственности несовершеннолетнего, под залог необходимо предварительно получить разрешение органа опеки и попечительства.
Однако если толковать данную норму закона, то можно заметить, что орган опеки и попечительства согласно данной статье ГК РФ должен давать свое согласие на залог уже имеющегося в собственности несовершеннолетнего имущества.
Так как на момент обращения в органы опеки и попечительства в собственности у несовершеннолетнего ничего нет, то, соответственно, и разрешение органа опеки и попечительства на передачу жилого помещения в залог не нужно. Этим положением, а также ссылкой на то, что Федеральным законом "Об ипотеке (залоге недвижимости)" прямо не предусмотрено предоставление разрешения органа опеки и попечительства в данном случае, руководствуются органы опеки и попечительства, отказывая гражданам в рассмотрении вопроса о выдаче требуемого разрешения.
Вместе с тем пункт 1 статьи 77 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" устанавливает, что "жилой дом или квартира, приобретенные или построенные полностью либо частично с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации... считаются находящимися в залоге с момента государственной регистрации права собственности заемщика на жилой дом или квартиру".
Таким образом, одновременно с приобретением права собственности на долю в квартире имущество несовершеннолетних будет передано в залог.
Но в то же время статья 37 ГК РФ устанавливает, что залог имущества, принадлежащего несовершеннолетним, может быть произведен только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства, а в данном случае между приобретением несовершеннолетними права собственности и передачей принадлежащего им имущества под залог отсутствует временной промежуток, в течение которого было бы возможно получить необходимое разрешение от органа опеки и попечительства.
Поскольку право собственности на имущество и залог имущества возникают одновременно, то вполне понятны требования коммерческого банка "Московское ипотечное агентство" о получении согласия от органа опеки и попечительства на залог имущества несовершеннолетних до государственной регистрации их права собственности на данное имущество, поскольку необходимое разрешение должно быть получено до залога имущества, то есть до его государственной регистрации, а значит и до того как несовершеннолетние станут его собственниками.
Возможность различного толкования норм действующего законодательства привела к возникновению разногласий по данному вопросу, что в первую очередь негативно отразилось на семьях, желающих улучшить свои жилищные условия с помощью социальной ипотеки.
Для некоторых семей данный способ приобретения жилого помещения является единственной возможностью в ближайшее время улучшить свои жилищные условия и соответственно создать своим детям нормальные условия для их развития и воспитания.
Ни для кого не секрет, что зачастую семьи, имеющие несовершеннолетних детей, вынуждены проживать в тяжелейших жилищных условиях, что в первую очередь неблагоприятно отражается на физическом и психическом состоянии детей.
Следует заметить, что в настоящее время практически все органы опеки и попечительства это понимают и, несмотря на то, что данный вопрос окончательно не урегулирован, идут навстречу семьям, которые к ним обращаются, выдавая требуемое банком разрешение. Но, к сожалению, в ряде случаев родителям пришлось потратить немало сил и нервов для того, чтобы это разрешение получить.
К Уполномоченному обратился Р. с жалобой на действия органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Крылатское в городе Москве.
Р.с женой и несовершеннолетней дочерью состояли на учете по улучшению жилищных условий в Западном административном округе города Москвы.
На основании распоряжения префекта ЗАО города Москвы семье Р. была предоставлена квартира по договору купли-продажи с использованием ипотечного кредита, которая оформлялась в долевую собственность с несовершеннолетней дочерью заявителя. Поскольку одновременно с приобретением права собственности на долю в квартире имущество несовершеннолетней было бы передано в залог, коммерческий банк "Московское ипотечное агентство", ссылаясь на статью 60 СК РФ, статью 37 ГК РФ, потребовал от Р. разрешение от органа опеки и попечительства на передачу приобретаемого жилого помещения под залог.
Однако орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Крылатское в городе Москве отказался предоставить требуемое разрешение, мотивируя это тем, что орган опеки и попечительства должен давать свое согласие на залог уже имеющегося в собственности несовершеннолетней имущества, а так как на момент обращения в орган опеки и попечительства в собственности у несовершеннолетней ничего нет, то, соответственно, и разрешение органа опеки и попечительства на передачу жилого помещения в залог не нужно.
Для разрешения возникшей ситуации Р. был вынужден обратиться в суд, который своим решением обязал муниципалитет дать требуемое разрешение.
Уполномоченным и сотрудниками его аппарата в данный момент ведется работа по поиску путей разрешения возникшей проблемы. Уполномоченным направлены запросы в Верховный Суд Российской Федерации, а также в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству с просьбой дать разъяснения по данному вопросу. В зависимости от полученных ответов будут определены дальнейшие направления деятельности по разрешению возникшей правовой коллизии.
Также следует отметить недостаточную информированность органов опеки и попечительства о проводимом Правительством Москвы в лице Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы эксперименте по реализации очередникам, состоящим на учете по улучшению жилищных условий, жилых помещений по договорам купли-продажи с использованием ипотечного жилищного кредитования.
Прежде всего, речь идет о тех гарантиях, которые предусмотрены для защиты прав несовершеннолетних в случае неисполнения заемщиком своих обязательств или наступления иных юридических фактов (смерть, тяжелая болезнь родителей).
Опасения органов опеки и попечительства, что права несовершеннолетних - собственников жилья не будут должным образом защищены, также в ряде случаев создавали сложности в получении разрешения.
В ближайшее время Уполномоченным будут подготовлены информационные письма, в которых будут перечислены гарантии, предусмотренные для защиты прав несовершеннолетних в рамках указанной программы. Информационные письма будут направлены в органы опеки и попечительства города Москвы.
О состоянии работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве
По данным ГУВД по городу Москве, в 2006 году число преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии, по сравнению с 2005 годом сократилось на 22,4% (с 3398 до 2637). Снизился и удельный вес преступлений, совершенных подростками, в общем числе раскрытых преступлений и составил 3,3%, что меньше, чем в городе Санкт-Петербурге (3,7%), и значительно меньше, чем в Московской области (6,1%). В целом по России в 2006 году удельный вес преступлений несовершеннолетних составил 8,4%, в Центральном федеральном округе - 7,5%.
Вместе с тем число преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии, увеличилось на территории СЗАО на 10% и на территории Московского метрополитена на 36,4%. В целом по городу Москве удельный вес привлеченных к уголовной ответственности несовершеннолетних в возрасте 14-15 лет увеличился с 28,9% в 2005 году до 29,3% в 2006 году.
В последние годы отмечается снижение количества преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии в состоянии алкогольного опьянения (2005 год - 215, 2006 год - 159). Это подтверждается и данными судебной статистики. Если в 2005 году из общего числа осужденных несовершеннолетних совершили преступления в состоянии алкогольного опьянения 483 подростка, то в 2006 году - 271.
Вместе с тем в 2006 году выявлено и доставлено в органы внутренних дел за употребление спиртных напитков 24143 несовершеннолетних, что на 25,1% больше, чем в 2005 году; количество протоколов, составленных на несовершеннолетних за распитие спиртных напитков и спиртосодержащей продукции, возросло более чем в два раза (2005 год - 7364, 2006 год - 15646). Несмотря на то, что увеличилось число протоколов, составленных на работников предприятий торговли и общественного питания за нарушение правил продажи алкогольной продукции (2004 год - 263, 2006 год - 776), вопрос алкоголизации несовершеннолетних остается злободневным.
Количество несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел за употребление наркотиков, уменьшилось, хотя число преступлений, совершенных несовершеннолетними в состоянии наркотического опьянения, незначительно увеличилось: с 20 в 2005 году до 21 в 2006 году. Вместе с тем по данным ГУВД по городу Москве, показатели латентной наркомании значительно превышают официальные данные о подростках, употребляющих наркотические средства и психотропные вещества.
На профилактическом учете в наркологических диспансерах на 1 января 2007 года состояли 6523 несовершеннолетних, из них по поводу алкоголизма - 5416, по поводу наркомании - 271, по поводу токсикомании - 836. Подавляющее большинство указанных несовершеннолетних - учащиеся общеобразовательных школ.
В связи с недостаточной работой по своевременному выявлению несовершеннолетних, допускающих немедицинское употребление наркотических средств, Управлением Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по городу Москве и ГУВД по городу Москве разрабатывается проект нормативного правового акта, регламентирующего порядок взаимоинформирования органов государственной власти города Москвы и всех субъектов профилактики правонарушений о таких подростках.
В 2006 году судами города Москвы за совершение преступлений осуждено 1466 несовершеннолетних, из них в возрасте 14-15 лет - 401 подросток, то есть практически каждый третий; 954 подростка - учащиеся (65%), 408 - не учатся и не работают (27%); 765 подростков совершили преступления в группе, из них 285 с участием взрослых, что составляет 52% от общего числа осужденных несовершеннолетних. За тяжкие и особо тяжкие преступления осуждено 933 несовершеннолетних (63%), за преступления средней тяжести - 471 (32%), за преступления небольшой тяжести - 62 (4%). Реально к лишению свободы осуждено 377 несовершеннолетних, к лишению свободы условно - 880 (60%).
На 1 января 2007 года на учете в органах внутренних дел состояли 11528 несовершеннолетних. Из них 19,5% составляют несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, 56% - учащиеся общеобразовательных школ, 25 подростков не имеют образования, 36,2% воспитываются в неполной семье.
За совершение правонарушений в органы внутренних дел в 2006 году было доставлено 72812 несовершеннолетних, из них 54419 - жители города Москвы.
В детские городские больницы в 2006 году госпитализировано 6426 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних (в 2005 году - 7041), из них 31,4% составили дети-москвичи. В стационарные отделения специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, системы социальной защиты населения города Москвы в течение 2006 года было помещено 3002 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних (в 2005 году - 2950). Основную работу с иногородними детьми данной категории осуществляет социальный приют для детей и подростков "Алтуфьево", сотрудниками которого налажено взаимодействие с органами социальной защиты, внутренних дел, опеки и попечительства других регионов Российской Федерации и стран СНГ. После проведения реабилитации и установления личности к месту постоянного жительства перевезено 257 детей.
Осуществление мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закон N 120-ФЗ) должны обеспечивать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссии). Однако комиссии не выполняют возложенные на них функции. По-прежнему отсутствует не только координация деятельности субъектов профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, но и их элементарное взаимодействие. Об этом, к примеру, свидетельствует существенное расхождение данных, представленных Уполномоченному, о численности несовершеннолетних и их родителей, с которыми должна проводиться профилактическая работа комиссиями и органами внутренних дел.
Причем разница имеется не только в численности состоящих на учете подростков и нерадивых родителей, но и в количестве тех несовершеннолетних, которые должны постоянно находиться в поле зрения комиссий. Например, из отчета городской комиссии следует, что в Юго-Восточном административном округе города Москвы не числятся на учете несовершеннолетние, не подлежащие привлечению к уголовной ответственности в связи с недостижением возраста привлечения их к такой ответственности, что по сути абсурдно и не соответствует действительности. Из информации префектуры этого округа следует, что в 2006 году несколько уменьшилось количество общественно опасных деяний, совершенных несовершеннолетними до достижения возраста привлечения их к уголовной ответственности (2005 год - 136, 2006 год - 134). Однако отмечается, что поведение данной категории подростков носит стойкий противоправный характер и потому требует принятия к ним более радикальных мер воздействия. При такой ситуации вывод может быть только один: к указанным подросткам не только не применяются радикальные меры, но они остаются вне поля зрения комиссий административного округа.
Такое положение неслучайно, так как число проводимых комиссиями в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН ОВД) проверок снижается. Если в 2004 году в данных подразделениях комиссиями было проведено 340 проверок во всех административных округах, то в 2006 году - всего 143 проверки в трех административных округах (Центральном, Юго-Восточном и Восточном), причем в 7 административных округах указанные проверки вообще не проводились.
На протяжении ряда лет ни одну комиссию не заинтересовала работа Центра временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ГУВД по городу Москве (далее - ЦВСНП), в котором содержатся несовершеннолетние жители города Москвы, совершившие общественно опасные деяния и направленные в спецшколу закрытого типа. Таким образом, ни нормы Федерального закона N 120-ФЗ, ни нормы Закона города Москвы от 13 апреля 2005 года N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" не выполняются. Прежде всего, это относится к деятельности Московской городской межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, на которую возложен контроль и координация деятельности окружных и районных комиссий. Недостатки в работе комиссий при решении вопросов о направлении несовершеннолетних в спецшколу закрытого типа "Шанс" отмечены в соответствующем разделе доклада.
Как отмечалось в докладе Уполномоченного за 2005 год, проблема семейного неблагополучия, разрушение устоев семьи, существовавших традиций крайне пагубным образом сказываются на положении детей (сиротство при живых родителях, распространение насилия как физического, так и психического со стороны родителей).
Стабильно высоким остается число разводов (2002 год - 50721, 2006 год - 45025), по сравнению с 2002 годом в 2,7 раза увеличилось число рассмотренных судами дел о лишении родительских прав (2002 год - 696, 2006 год - 1882). Из общего числа родившихся детей каждый четвертый ребенок рождается в семье, где брак между родителями не зарегистрирован. Более чем в семь раз увеличилось число рассмотренных судами дел об установлении отцовства (2002 год - 41, 2006 год - 314).
Характерным показателем увеличения числа семей, имеющих детей и нуждающихся в государственной поддержке, является увеличение численности детей, помещенных в социально-реабилитационный центр "Красносельский" ЦАО. Так, в 2004 году в указанный социально-реабилитационный центр было помещено 4 ребенка, родители которых не имели средств к существованию и условий для совместного проживания, в 2005 году - 60 детей, в 2006 году - уже 116. Анализ причин социального неблагополучия, проведенный социально-реабилитационным центром "Отрадное", свидетельствует, что 80% таких семей являются малообеспеченными. Всего органами социальной защиты населения в 2006 году оказана социальная помощь более чем 10 тыс. семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Несмотря на принимаемые органами и учреждениями города Москвы меры профилактического воздействия на семьи, находящиеся в социально опасном положении, эффективность данной работы не отвечает действительному положению дел в этой сфере.
Продолжает увеличиваться число поставленных на учет в органы внутренних дел родителей, отрицательно влияющих на детей (2002 год - 3745, 2003 год - 4514, 2004 год - 4774, 2005 год - 4976, 2006 год - 5207). По состоянию на 1 января 2007 года на учете в ПДН ОВД состоят 6011 неблагополучных родителей (на учете в комиссиях - 5640 семей).
Неудовлетворительные условия семейного воспитания, отсутствие заботы со стороны родителей о насущных потребностях ребенка, пьянство в семье являются причиной самовольных уходов детей из дома. В 2006 году в федеральном и местном розыске находилось 786 несовершеннолетних москвичей, более 70% из них ушли из дома.
На протяжении ряда лет в городе Москве увеличивается число детей, пострадавших от жестокого обращения родителей. Если в 2002 году было зарегистрировано 41 преступление, предусмотренное статьей 156 УК РФ (неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего), то в 2006 году - уже 100 (рост в 2,4 раза). Однако основная часть таких преступлений в течение длительного времени остается вне поля зрения органов внутренних дел, образования, социальной защиты населения, куда попадают пострадавшие дети. Так, в 2006 году по информации образовательных учреждений на учет в органы внутренних дел был поставлен лишь 161 родитель (в 2005 году - 190). Причем если образовательными учреждениями Юго-Восточного административного округа города Москвы было выявлено и по их информации поставлено на учет в милиции 86 родителей, то всеми образовательными учреждениями Центрального, Северо-Восточного, Южного и Зеленоградского административных округов города Москвы было выявлено только 17 неблагополучных родителей.
Судебная практика свидетельствует о том, что к родителям, осужденным по статье 156 УК РФ, как правило, применяется условная мера наказания, и тот, кто издевался над ребенком и за это был осужден, вновь возвращается в семью, а если осужденному назначена мера наказания в виде штрафа, то виновным в том, что надо его платить, вновь становится ребенок. Иски о лишении родительских прав на основании жестокого обращения с детьми направляются в суды крайне редко. Поэтому пострадавшие дети вынуждены находиться в тех же условиях, что и ранее.
Тенденция к увеличению числа таких преступлений неслучайна, поскольку нарушение прав и интересов несовершеннолетних родителями и лицами, на которых возложены обязанности по воспитанию детей, носит распространенный характер. Статья 156 УК РФ предусматривает ответственность в том случае, если неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего соединено с жестоким обращением с ним, то есть имеют место еще и признаки таких преступлений, как умышленное причинение легкого вреда здоровью, побои, истязания и т.д. В то же время необходимо отметить, что такая формулировка статьи не позволяет во всех случаях привлечь виновного к ответственности. Представляется, что неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (забота о здоровье, обучение, материально-бытовое обеспечение, питание и т.д.) уже само по себе нарушает права и интересы ребенка и вполне может иметь самостоятельный состав преступления, а жестокое обращение возможно рассматривать в качестве квалифицирующего признака. И совершенно недопустимым является тот факт, что в статье 156 УК РФ не предусмотрен такой вид наказания, как лишение свободы, тогда как в статье 245 УК РФ, устанавливающей ответственность за жестокое обращение с животными, такой вид наказания указан.
Многими субъектами Российской Федерации, федеральными правоохранительными органами постоянно ставится вопрос о необходимости внесения изменений в статью 156 УК РФ, которые предусматривали бы ответственность отдельно за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями обязанностей по воспитанию несовершеннолетних и отдельно за жестокое обращение с ними. Такое предложение заслуживает всяческой поддержки.
О мерах по защите детей от любых форм дискриминации
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка содержится рекомендация о необходимости принятия мер по предотвращению и пресечению всех форм дискриминации детей, о привлечении особого внимания к их наименее защищенным группам, таким как дети, принадлежащие к религиозным и этническим меньшинствам, дети, родители которых не имеют российского гражданства и вида на жительство в Российской Федерации.
В городе Москве этим вопросам внимание уделяется постоянно. Постановлением Правительства Москвы от 28 июня 2005 года N 491-ПП утверждена Московская городская миграционная программа на 2005-2007 годы. И это неслучайно, так как город Москва как столичный мегаполис в настоящее время играет роль крупнейшего в Европе центра миграционного притяжения и транзита. При этом вторым по значению после внутрироссийской миграции остается миграционный обмен с государствами - участниками СНГ и странами Балтии. Численность граждан - мигрантов из государств - участников СНГ составляет более 600 тыс. человек. 15 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". По данным Федеральной миграционной службы, в первый месяц действия указанного Федерального закона на учет в Центральном федеральном округе встали 8,5 тыс. иностранцев, из них 6,5 тыс., или 77%, были взяты на учет в городе Москве.
Вышеназванной программой предусмотрено решение таких вопросов, как миграция в детской, школьной и молодежной среде, подготовка учебно-методических пособий для получения начального, среднего и среднего профессионального образования детьми-мигрантами, слабо владеющими русским языком. Большое внимание уделяется организации работы в тех образовательных учреждениях, где обучается значительная доля детей из семей мигрантов, созданы клубы интернациональной дружбы, проводятся первичные и периодические медицинские освидетельствования таких обучающихся.
В настоящее время в городе Москве действует более 40 школ с этнокультурным компонентом, в которых дети имеют возможность изучать еврейскую, польскую, грузинскую, армянскую и многие другие культуры. Таким образом, проблем с получением образования детьми-мигрантами и оказанием им медицинских услуг в городе Москве нет.
Определенные трудности все-таки возникают, однако они решаемы. Так, префектура Северо-Западного административного округа города Москвы отмечает, что дети, прибывшие из отдаленных населенных пунктов Российской Федерации и стран ближнего зарубежья, часто не имеют медицинских карт и в школах возникают затруднения с медицинским сопровождением таких детей. Существует и такая проблема, как отказы детей-мигрантов от питания в школах в связи с религиозными запретами в их семьях.
Вместе с тем продолжает оставаться тревожной ситуация, связанная с вынужденной миграцией несовершеннолетних, большим числом безнадзорных и беспризорных детей. В 2006 году в органы внутренних дел города Москвы было доставлено 19489 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, из них свыше 11 тысяч - жители других субъектов Российской Федерации и около 8 тысяч - жители стран СНГ.
В ЦВСНП было помещено 1287 жителей стран СНГ, что превысило показатели предыдущего года (1149). Большинство лиц, доставленных в ЦВСНП, по-прежнему составляют жители Таджикистана (476), Узбекистана (325), Киргизии (182) и Украины (102).
В связи с выявлением в городе Москве значительного количества иностранных граждан, нарушающих установленный режим пребывания на территории Российской Федерации, подлежащих административному выдворению за ее пределы и занимающихся попрошайничеством на улицах с несовершеннолетними детьми (включая малолетних и грудных), в целях защиты жизни и здоровья таких детей Правительством Москвы принято постановление от 29 ноября 2005 года N 937-ПП "О неотложных мерах по пресечению незаконного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, занимающихся на территории города Москвы бродяжничеством и попрошайничеством с детьми в возрасте до 18 лет", на основании которого в городе Москве было открыто единственное в России специализированное государственное учреждение "Канатчиково" для совместного содержания иностранных граждан с несовершеннолетними детьми до решения вопроса о выдворении за пределы России. В 2006 году в это учреждение было помещено 140 иностранных граждан, из них 53 взрослых и 87 детей. Выдворено за пределы России 133 человека.
По некоторым оценкам, в последние годы в России находится свыше 500 тыс. иммигрантов из стран третьего мира, число которых только в московском регионе, по оценкам правоохранительных органов, достигает 180 тыс. человек. В основном это афганцы, сомалийцы, ангольцы, курды, иракцы, суданцы, эфиопы, заирцы, шриланкийцы, либерийцы, а также вьетнамцы и китайцы.
В представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в городе Москве в 2005 году обратилось более 40 тыс. граждан с просьбой оказать им помощь в получении статуса беженца. Всего зарегистрировано менее 160 человек, получивших такой статус.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка как положительный факт отмечается, что в московском регионе детям беженцев или лицам, ищущим убежища, обеспечен доступ к образованию. Вместе с тем несовершеннолетние, оказавшиеся в городе Москве без сопровождения взрослых, не имеют доступа к национальной процедуре определения статуса беженца вследствие отсутствия опекуна. По этому поводу к Уполномоченному неоднократно обращались сотрудники представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в городе Москве.
Международное право возлагает юридическую ответственность за несопровождаемых детей-беженцев на правительство страны убежища (статья 22 Конвенции о правах ребенка). В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 года N 4528-I "О беженцах" каждый несопровождаемый ребенок должен иметь законного опекуна, представляющего его интересы в правовой процедуре предоставления убежища. Согласно статье 35 ГК РФ исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на органы опеки и попечительства. Однако в городе Москве такая практика фактически отсутствует. Органы опеки и попечительства, как правило, стараются не брать на себя ответственность за оказание поддержки указанным детям. Уполномоченному известно о единственном случае, когда орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Бирюлево Восточное в городе Москве взял на себя временное исполнение обязанностей опекуна над двумя подростками из Афганистана, которые проходили процедуру определения статуса беженца в Управлении по делам миграции ГУВД по городу Москве.
Таким образом, данная проблема требует решения. Многое будет зависеть от разрабатываемого в настоящее время проекта закона города Москвы "Об организации опеки и попечительства", в котором должны быть учтены изменения, вносимые в ГК РФ и СК РФ, предусмотренные Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", касающиеся передачи функций по организации и осуществлению опеки и попечительства органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (вступают в силу с 1 января 2008 года), и в котором должны найти отражение вопросы опеки над несовершеннолетними беженцами в соответствии со статьями 3 и 4 Федерального закона "О беженцах".
Все это касается несовершеннолетних, прибывших в город Москву из стран третьего мира. Однако совершенно неоправданными являются действия органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, постоянно проживающих в городе Москве и в силу тех или иных обстоятельств не имеющих попечителей.
К Уполномоченному во время его личного приема обратилась К. по вопросу установления попечительства над внуком Александром. Из приложенных к заявлению документов следует, что несовершеннолетний, его бабушка и мать имеют постоянную регистрацию в городе Москве по улице Новомарьинской. Александр обучается в московской школе. Мать несовершеннолетнего является гражданкой Эстонии и в силу сложившихся жизненных обстоятельств проживает в городе Таллине. Место нахождения отца не известно.
Вместе с тем К. не может защитить права и интересы внука на законных основаниях, поскольку муниципалитетом внутригородского муниципального образования Марьино в городе Москве ей необоснованно отказано в установлении попечительства.
Сначала муниципалитет ссылался на отсутствие у несовершеннолетнего документов, подтверждающих наличие гражданства Российской Федерации. Поскольку данный отказ противоречил действующему законодательству, Уполномоченным направлено обращение Люблинскому межрайонному прокурору с просьбой проверить законность отказа муниципалитета в установлении попечительства над Александром со стороны бабушки и принять необходимые меры прокурорского реагирования.
Люблинский межрайонный прокурор сообщил, что отказ муниципалитета в назначении К. попечителем над несовершеннолетним противоречит нормам СК РФ, в связи с чем на имя руководителя муниципалитета внесено представление.
Однако муниципалитет повторно отказал в назначении заявительницы попечителем, но уже по тем основаниям, что несовершеннолетний не может быть признан оставшимся без попечения родителей, поскольку его мать не лишена родительских прав и содержит его материально. С такой позицией Люблинская межрайонная прокуратура согласилась и не приняла никаких мер к защите прав и интересов ребенка.
Такой подход, как со стороны муниципалитета, так и межрайонной прокуратуры, противоречит действующему законодательству. В статье 20 Конвенции о правах ребенка установлено, что "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством", которое обеспечивает замену ухода за таким ребенком. Статьи 15 и 17 Конституции Российской Федерации устанавливают, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации и согласно им признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина.
В статье 121 СК РФ, на которую ссылается муниципалитет, говорится о защите прав и интересов детей в случаях длительного отсутствия родителей, а также в других случаях отсутствия родительского попечения, то есть исчерпывающий перечень таких причин не установлен и является "открытым", и не содержится требования об обязательном признании ребенка оставшимся без попечения родителей в связи с лишением родителей родительских прав либо ограничением в таких правах.
В статье 31 ГК РФ определено, что "опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания" (пункт 1). "Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов" (пункт 3).
Таким образом, институт опеки и попечительства необходим для обеспечения защиты прав и интересов ребенка и его воспитания.
Неслучайно в части 2 статьи 3 Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" установлено, что "не назначаются и не выплачиваются денежные средства на содержание подопечных, которые с ведома и согласия родителей находятся под опекой (попечительством) у третьих лиц, но при этом отсутствуют установленные органами опеки и попечительства обстоятельства, в соответствии с которыми осуществление родителями родительских прав и выполнение родительских обязанностей по воспитанию и содержанию детей противоречит их правам и интересам".
Такой же порядок существовал и ранее (приказ Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 года N 199 "Об утверждении Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)").
К.не ставила и не ставит вопрос о назначении денежных средств на содержание подопечного. Установление попечительства над ребенком необходимо для защиты его прав и интересов.
Следует отметить, что на 1 января 2007 года в городе Москве в семьях граждан под опекой находились 9965 детей, денежные средства выплачиваются на содержание 7545 детей. Из общего числа подопечных 1004 ребенка по различным причинам были добровольно переданы родителями под опеку.
О реализации права ребенка на образование
В Заключительных замечаниях Комитет ООН по правам ребенка рекомендует принять необходимые меры по обеспечению доступности начального и среднего образования для всех детей.
Требования о реализации права детей на образование, снижении числа детей, покинувших школу, содержатся и в Конвенции о правах ребенка (статьи 28 и 29).
В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 120-ФЗ на образовательные учреждения и органы управления образованием возлагаются функции по выявлению несовершеннолетних, не посещающих образовательные учреждения. В статье 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" предусмотрено ведение учета детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.
Введение системы учета детей, как обучающихся, так и не обучающихся, но подлежащих обучению, предусмотрено и Законом города Москвы от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве". В соответствии с данным Законом Правительством Москвы принято постановление от 6 декабря 2005 года N 973-ПП "Об утверждении Положения об организации учета детей".
В третьем периодическом докладе Правительства Российской Федерации Комитету ООН по правам ребенка о выполнении Конвенции о правах ребенка особо отмечалось, что большинством субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и учета детей школьного возраста, не посещающих образовательные учреждения.
Таким образом, в городе Москве принимаются меры по выполнению норм международного права, федеральных законов и законов города Москвы, направленных на реализацию права всех граждан на получение среднего (полного) общего образования, повышению ответственности органов государственной власти, образовательных учреждений города Москвы за полный охват детей и подростков общим образованием и сохранение контингента обучающихся до окончания ими образовательных учреждений.
Однако федеральный судья Люблинского районного суда города Москвы Воробьева А.Н. 14 марта 2006 года рассмотрела два иска родителей к Юго-Восточному окружному управлению образования об исключении из базы данных сведений об их детях. Суд вынес решение, обязывающее окружное управление образования исключить из базы персональные сведения в отношении их детей, сославшись на нарушение Конституции Российской Федерации и действующего федерального законодательства, не указав при этом, какие именно права ребенка были нарушены. Аналогичное решение вынесено 13 мая 2005 года судьей Таганского районного суда города Москвы Прощенко В.П.
Между тем введение в городе Москве учета обучающихся позволило только в 2005/2006 учебном году выявить 191 ребенка, длительное время не посещающего образовательные учреждения, и принять меры по их возвращению в школу.
За первое полугодие 2006/2007 учебного года выявлено 189 детей и подростков, злостно уклоняющихся от учебы. Принятыми мерами 94 несовершеннолетних возвращены в образовательные учреждения, 8 - трудоустроены, 14 - выехали из Москвы в связи с изменением места жительства. В настоящее время 73 ребенка не посещают учебные занятия, с ними и их родителями организована индивидуальная психолого-педагогическая работа по возвращению детей в школу.
Эти и другие меры помогают выявлять несовершеннолетних в возрасте от 13 до 15 лет, никогда не садившихся за школьную парту, и в итоге защищать конституционные права детей на получение образования.
Продолжается эта работа и в 2006/2007 учебном году. Так, в Северном административном округе города Москвы выявлено 11 учащихся, длительное время пропускающих занятия в школе. В результате принятых мер 3 несовершеннолетних приступили к обучению, с 8 детьми работа продолжается. В Центральном административном округе города Москвы благодаря принятым мерам число неучащихся детей в 2006 году уменьшилось по сравнению с 2005 годом с шести до двух человек. Аналогичная работа проводится и в других административных округах города Москвы.
Однако поступающие данные свидетельствуют, что о многих семьях, в которых дети не посещают школу или давно прекратили в ней обучение, не получив среднего (полного) общего образования, не известно тем органам и учреждениям, которые должны заниматься этой проблемой.
По данным Департамента образования города Москвы, в последние два года особенностью комплектования детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются позднее выявление детей в асоциальной среде и направление их в образовательные учреждения на полное государственное обеспечение без соответствующего их возрасту уровня образования. Так, в 2005/2006 учебном году органы опеки и попечительства направили в образовательные учреждения на полное государственное обеспечение 439 детей, из которых 128 (29%) относятся к указанной категории. Они отличаются педагогической запущенностью, имеют длительный перерыв в учебе. Эти дети зачастую пополняют категорию так называемых "бегунков".
По данным ГУВД по городу Москве, в 2006 году в органы внутренних дел за совершение различных правонарушений доставлено свыше 4 тыс. несовершеннолетних, не имеющих образования. Сколько из них являются жителями города Москвы, не уточняется. В 2006 году увеличилось число несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и не имеющих образования (в 2005 году их было 17, а в 2006 году уже 25). Кроме того, на учете в этих подразделениях состоят 1452 неработающих и неучащихся подростка.
В ходе проводимых в Центральном административном округе города Москвы рейдов по выявлению детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, установлено 30 детей, не посещающих школу. По результатам рассмотрения материалов в отношении конкретных подростков комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав возвращены в учебные заведения 876 несовершеннолетних.
Об интеграции в образование детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья
Вынужден снова, как и в предыдущие годы, обозначить проблему, имеющуюся в городе Москве, связанную с реализацией права на образование детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья.
Статистика показателей детской инвалидности в городе Москве за последние 10 лет указывает на увеличение численности детей-инвалидов и инвалидов с детства.
В 1996 году в городе Москве насчитывалось 23,1 тыс. детей-инвалидов и инвалидов с детства, в 1997-1998 годах - 25,1 и 26,6 тыс. человек соответственно. Начиная с 2000 года в показателе детской инвалидности стали учитываться дети в возрасте до 18 лет (ранее - до 16 лет). Число детей-инвалидов в 2000 году составило 29,8 тыс. человек (до 16 лет - 26,1 тыс. человек).
На 1 февраля 2007 года число детей-инвалидов составляет 26,6 тыс. человек, что несколько ниже показателей 2006 года (27,4 тыс. человек) и 2005 года (28,4 тыс. человек).
Необходимо пояснить, что некоторое снижение числа детей-инвалидов в городе Москве обусловлено исключительно изданием приказа Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 года N 535 "Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы", утвердившего новые ужесточенные критерии и классификации, на основании которых учреждения медико-социальной экспертизы при проведении освидетельствования детей присваивают ребенку категорию "ребенок-инвалид".
Большее число детей-инвалидов приходится на возраст 10-12 лет и 13-15 лет.
Что касается нозологической структуры детской инвалидности, то первое место по численности занимают инвалиды с психическими расстройствами (24,1%), на втором месте - с врожденными аномалиями (21,4%), на третьем месте - с болезнями нервной системы (16%), то есть на долю детей-инвалидов с расстройствами психики и нервной системы приходится более 60% от всех детей-инвалидов.
Учитывая, что к категории детей-инвалидов не относятся дети с легкой степенью умственной отсталости, дети с задержкой психического развития и дети с речевой патологией, то к указанному большинству детей-инвалидов относятся именно дети с нарушениями средней и тяжелой степени, то есть дети с серьезной патологией, особенно нуждающиеся в интенсивной комплексной помощи.
Сегодня действует целый ряд международных, федеральных и московских нормативных правовых актов, закрепляющих всеобщность и доступность образования, а также право ребенка-инвалида на получение образования в условиях максимально возможной социальной интеграции. Интегративные в целом законы города Москвы об образовании закрепляют обязанность по обеспечению всех детей вне зависимости от состояния их здоровья необходимым им образованием, в том числе детей-инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, для которых требуется создание особых условий для реализации их права на образование.
В целях реализации закрепленного Законом города Москвы от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве" права всех граждан на получение среднего (полного) общего образования, повышения ответственности органов государственной власти города Москвы за полный охват детей и подростков общим образованием постановлением Правительства Москвы от 6 декабря 2005 года N 973-ПП утверждено и введено в действие с 1 января 2006 года Положение об организации учета детей, в соответствии с которым главам управ районов поручено организовать работу по проведению ежегодного персонального учета детей, подлежащих обучению, как в государственных образовательных учреждениях, так и негосударственных образовательных организациях. Указанным Положением определен порядок взаимодействия органов управления образованием, образовательных учреждений, органов внутренних дел и других органов исполнительной власти города Москвы. В случае выявления семей, препятствующих получению своими детьми образования и (или) ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию и обучению детей, ставится в известность районная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав для принятия соответствующих мер воздействия. Закон города Москвы "Об общем образовании в городе Москве" предусматривает с 2006 года повышение ответственности родителей за получение детьми образования: родители обязаны обеспечивать получение детьми среднего (полного) общего образования и несут за это установленную ответственность.
К сожалению, некоторые родители, имеющие детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, на определенном этапе принимают решение, что их ребенку не нужно больше учиться. Отчасти принятие такого решения связано или с отсутствием необходимых условий для продолжения образования, в том числе материальных, или с особенностями развития ребенка, которому все сложнее становится осваивать учебный материал, а родители самостоятельно не могут или не хотят преодолевать трудности, связанные с его обучением. Педагоги в силу незаинтересованности в процессе образования такого ребенка стараются от него избавиться при первой возможности.
Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что в развитии любого ребенка основную роль играет познавательная деятельность, реализующаяся в образовании. Именно образование (от дошкольного воспитания до овладения профессией) является в период детства и взросления основным способом социализации ребенка.
Однако законодательно гарантируемая возможность получения образования независимо от состояния здоровья на практике трудно реализуется или отсутствует вовсе. Психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права таких детей на образование. Дети с отклонениями в развитии по-прежнему направляются на обучение в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы) либо в учреждения системы социальной защиты населения на полное государственное обеспечение.
Об интегрированном обучении таких детей в обычных классах общеобразовательных школ в законах речь не идет. Типовые положения об общеобразовательных учреждениях не предусматривают работу школ с особыми детьми, и детей с отклонениями в развитии в большинство общеобразовательных учреждений не принимают.
Кроме того, специальные (коррекционные) образовательные учреждения закрыты для некоторых категорий детей-инвалидов. До настоящего времени действует ряд документов 80-90-х годов о показаниях и противопоказаниях по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей, в которых фактически содержится запрет на образование вообще: "...не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности" (совместный приказ Министерства просвещения РСФСР от 8 июля 1980 года N 281-М и Министерства здравоохранения РСФСР от 28 июля 1980 года N 17-13-186). Такой подход противоречит международному и действующему российскому законодательству.
На 1 января 2007 года в 7 детских домах-интернатах для умственно отсталых детей проживают 1792 ребенка-инвалида, страдающих психическими расстройствами и имеющих статус "неспособности к обучению как в общеобразовательных, так и в специальных учебных заведениях системы образования", что меньше показателей 2005 года (2053 ребенка-инвалида). Из них 61% составляют дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (в 2005 году - 58%).
Учреждения медико-социальной экспертизы (МСЭ) в соответствии с возложенными на них федеральным законодательством функциями и обязанностями, на основании правовых актов о классификациях видов нарушений организма и критериях ограничений способности к трудовой деятельности, противоречащих современным представлениям об обучении и трудовой адаптации детей и подростков, фиксируют у ряда категорий российских граждан, в том числе детей и подростков, "неспособность к обучению", "неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности". На основании присвоенных органами МСЭ подобных ярлыков детей не принимают в школы, молодых людей - в профессиональные учебные заведения (училища, техникумы, вузы), а также зачастую и на работу.
На протяжении последних лет в городе Москве было принято большое количество нормативных актов и целевых программ, направленных на защиту интересов детей, в частности городская целевая программа развития образования "Столичное образование-4" на 2005-2007 годы, предусматривающая большой перечень мероприятий, направленных на совершенствование законодательства и разработку инструментариев для реабилитации, социальной адаптации и интеграции в общество лиц с ограниченными возможностями здоровья (постановление Правительства Москвы от 19 июля 2005 года N 529-ПП).
Безусловно, Департаментом образования города Москвы проведена и будет проводиться большая работа с целью максимального удовлетворения особых образовательных потребностей детей с ограниченными возможностями здоровья, но, к сожалению, обращения граждан к Уполномоченному свидетельствуют о том, что до сих пор так и не решены следующие проблемы.
1.Часть детей по-прежнему остается вне всякого образования и не учитывается как подлежащая образованию.
В данный учет не входят дети с тяжелыми и множественными нарушениями развития и дети с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра), в том числе проживающие в интернатах Департамента социальной защиты населения города Москвы. Подавляющее большинство данных интернатов не может обеспечить надлежащее образование указанным категориям детей, поскольку не имеет статуса образовательных учреждений. Часть детей, находящихся в отделениях милосердия учреждений социальной защиты населения, по-прежнему не обучается. Обращаю внимание на то, что даже имеющие лицензии на право заниматься образовательной деятельностью учреждения для детей системы социальной защиты населения не в состоянии сегодня организовать учебный процесс на должном уровне вследствие отсутствия необходимых для организации такого процесса кадров и ряда других условий.
2.Значительное количество детей безвозвратно вытесняется с более высокого образовательного уровня на низший (обратное движение практически невозможно).
Здесь речь идет прежде всего о детях с "пограничными" проблемами, которые развиваются в рамках "возрастной нормы", но в силу поведенческих и познавательных проблем не справляются с программой общеобразовательных школ и неуклонно вытесняются в классы коррекционно-развивающего обучения (классы КРО) таких школ, далее - частично во вспомогательные школы (оттуда переход в общеобразовательные учреждения невозможен), а большей частью - "на улицу", социально дезадаптируются и часто оказываются среди криминальных подростков.
Таким образом, дети-инвалиды, дети с ограниченными возможностями здоровья оказываются в вынужденной изоляции из-за своих психофизических особенностей. Те дети, которые, по мнению педагогов, сложные, трудные, доставляющие проблемы, отторгаются системой общего образования. Школа избавляется от таких учеников, для них безосновательно понижается уровень преподавания, упрощается программа.
Механизм реабилитации ребенка, нуждающегося в ней, в настоящее время включается только после того, как ему будет установлен статус "инвалида" и учреждением МСЭ будет составлена индивидуальная программа реабилитации (ИПР), включающая в себя в основном медико-социальный аспект. Реабилитация в образовательном процессе в той степени, в которой она должна способствовать развитию ребенка, в настоящее время не определяется МСЭ.
К сожалению, механизм ИПР и деятельность психолого-медико-педагогических комиссий (ПМПК) выражаются в упорных попытках "разделить" детей по ведомствам и закрепить это разделение: "нормальными" должно заниматься образование, "особыми" - социальная защита, полагая, как и в прошлом, что образование таким детям не нужно (им достаточно так называемой реабилитации). По зарубежному опыту и опыту, имеющемуся в ряде субъектов Российской Федерации, а также по опыту экспериментальных площадок, работающих в городе Москве, успешной реабилитация является тогда, когда начинается не с момента установления инвалидности ребенку, а с момента выявления потребности в реабилитации, ведь отклонения в состоянии здоровья и развитии ребенка выявляются гораздо ранее установления инвалидности и далеко не всегда приводят к ней.
Ранняя реабилитация ребенка с отклонениями в развитии позволяет создать условия для его нормального развития, несмотря на имеющиеся ограничения жизнедеятельности. Но по действующим нормам семья, столкнувшаяся с проблемой стойкого отклонения в развитии ребенка, может рассчитывать на поддержку со стороны специалистов и государства только в случае инвалидизации ребенка.
3.Дети, "выпавшие" из школьного процесса по состоянию здоровья, зачастую "теряются" для образования.
Речь идет о детях, выведенных на надомное обучение, а также о тех, кто часто и надолго попадает в лечебные учреждения.
4.Многие подростки не имеют перспектив получения профессии и реализации способностей к трудовой деятельности.
Сюда относятся как уже перечисленные выше категории детей (дети с тяжелыми и множественными нарушениями развития и дети с эмоционально-волевыми нарушениями), так и значительная часть выпускников спецшкол, не имеющих возможности найти адекватное профессиональное обучение и применение.
5.Ребенок, у которого выявлены проблемы в развитии, не попадает сразу и основательно в поле зрения специалистов, которые "вели" бы его, помогали решать коррекционные и образовательные проблемы. Эта задача полностью переложена на плечи родителей.
В общеобразовательной школе N 1077 учится Катя Н., 11 лет, имеющая поражение одного глаза. Стоит отметить, что в большинстве случаев при поражении одного глаза инвалидность не определяется, так как наличие второго здорового глаза, как правило, не снижает существенно функцию зрения. В силу незначительности отклонений, а также учитывая малое количество и отдаление имеющихся школ нужного направления от места жительства, образование ребенка с такими особенностями развития в специализированной школе нецелесообразно. Девочка ничем не отличается от своих сверстников, неплохо учится, вместе с тем периодически испытывает на себе унижающее человеческое достоинство отношение учителей, работников школьной столовой и своих сверстников. Проблема особенностей развития Кати Н. ставится ей в вину вместо помощи и поддержки, которой могла бы быть окружена единственная на всю школу девочка с такой проблемой. Оказание какой-либо специальной помощи при получении образования ребенку с особыми потребностями в общеобразовательном учреждении законодательством не предусмотрено.
В дальнейшем, если ситуация не изменится, Катя Н. может отказаться ходить в школу, чтобы не терпеть насмешки и упреки, и будет вытеснена из системы образования.
Дети с особыми образовательными потребностями нуждаются не только в особом отношении и поддержке, но также в развитии своих способностей для достижения успехов в школе. Основа для этого - принятие индивидуальности каждого отдельного учащегося и, следовательно, обучение должно быть организовано таким образом, чтобы удовлетворить особые потребности каждого ребенка.
6.Для значительного количества детей с нарушениями развития не обеспечена непрерывность образования - от ранней помощи до профессионального обучения.
Отсутствие в городе Москве документа, регламентирующего обеспечение непрерывной реабилитационно-образовательной помощи любому ребенку с отклонениями в развитии или проблемами обучения, приводит к отсутствию необходимой для этого инфраструктуры. Помощь таким детям носит фрагментарный и несистемный характер, в то время как в первую очередь должна быть обеспечена непрерывность и преемственность такой помощи. Такой ребенок нуждается в постоянном реабилитационном сопровождении его образования (вплоть до обучения профессии и трудовой адаптации). В системе образования города Москвы имеются отдельные прецеденты организации подобной помощи, но в целом система, включающая в себя выявление ребенка с указанными проблемами и дальнейшее выстраивание и сопровождение его образовательного маршрута, отсутствует.
7.Продолжает действовать устаревшая система организации специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему (разделяющему) принципу, что значительно сужает ее терапевтическую ценность.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка (пункт 50) рекомендовано пересмотреть вопрос о направлении детей-инвалидов в школы-интернаты и применении этой меры лишь в том случае, если это соответствует наилучшим интересам ребенка, а также предоставлять детям-инвалидам равные возможности в области образования, в том числе посредством отказа от практики применения "восстановительных" и "специальных школ" за счет оказания необходимой поддержки и принятия мер, предусматривающих подготовку преподавателей по вопросам обучения детей-инвалидов в обычных школах.
Закон города Москвы "Об общем образовании в городе Москве" устанавливает возможность создания в образовательных учреждениях коррекционно-развивающих классов (групп), но не закрепляет возможность обучения ребенка с особенностями развития в обычном классе по индивидуальной программе с оказанием ему специальной помощи.
На начало 2001/2002 учебного года в учреждениях для детей с ограниченными возможностями здоровья обучалось 14673 человека, из них на дому - 1318 детей-инвалидов.
В 2005-2006 годах в указанных учреждениях обучалось 12150 детей с ограниченными возможностями здоровья, из них на дому - 1574 ребенка-инвалида; в 2006-2007 годах - 11516 детей, из них 1658 детей-инвалидов - на дому.
Приведенные цифры количества детей-инвалидов, обучающихся на дому, указывают на наличие стойкой тенденции к изоляции детей с особыми образовательными потребностями от общеобразовательного процесса.
8.Государственная система образования при очевидной своей недостаточности для решения обозначенных проблем не использует в разумной степени потенциал негосударственных организаций.
Введение в действие Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ ликвидировало государственную поддержку образовательной альтернативы: из законодательства оказались исключенными положения о компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных организациях, а также на образование ребенка в семье. Особенно болезненно это отражается на детях-инвалидах с серьезными нарушениями в развитии, для которых еще не существует необходимых образовательных учреждений, и родители вынуждены заниматься с ними сами или искать негосударственные образовательные организации или частных специалистов. Таким образом, для указанных детей нарушен конституционный принцип общедоступности образования.
Учитывая изменение законодательства, органы МСЭ отказывают во включении в ИПР ребенка-инвалида в качестве исполнителя мероприятий даже тех негосударственных организаций, которые готовы принять особого ребенка, так как, по их мнению, негосударственные организации не включены в реестр государственных предприятий, оказывающих услуги инвалидам. При этом такого реестра, как официально закрепленного перечня организаций, не существует.
Данную ситуацию можно проиллюстрировать на следующем примере. Региональная благотворительная общественная организация "Центр лечебной педагогики" указана в Комплексной целевой программе "Социальная интеграция инвалидов города Москвы на 2004-2006 годы" в качестве ответственного исполнителя мероприятий по социальной реабилитации детей-инвалидов с нарушениями психического развития. Однако учреждения МСЭ города Москвы категорически не включили указанную организацию в ИПР ребенка-инвалида в качестве исполнителя. Данные обстоятельства, по оценке Прокуратуры города Москвы, являются нарушением прав детей-инвалидов, о чем Федеральному государственному учреждению "Городское бюро медико-социальной экспертизы по городу Москве" внесено соответствующее представление. Одновременно в адрес Правительства Москвы подготовлена информация о необходимости принятия дополнительных мер по улучшению организации работы по проведению медико-социальной экспертизы детей-инвалидов.
Развитие процесса интеграции детей-инвалидов в общее образование продиктовано жизнью, и изменение законодательства в этой сфере - процесс неизбежный.
По большому счету, это задача федерального законодательства в области образования: только такой подход гарантирует интегративную организацию российского образования в целом.
Для обеспечения эффективной интеграции необходим специальный федеральный закон прямого действия, охватывающий всех детей без исключения (как воспитывающихся в семьях, так и находящихся в интернатах) и препятствующий дискриминационному толкованию каких-либо его положений.
Актуальная не только для города Москвы, но и для Российской Федерации в целом данная проблема обозначена в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации". В докладе отмечено, что необходимость создания нормативной базы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья указывалась еще в 2000 году в Государственном докладе "О положении детей в Российской Федерации". Однако принятие федерального закона, регулирующего образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, отложено на неопределенное время, а в январе 2007 года в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о детях с ограниченными возможностями здоровья". Данным законопроектом предусматривается замена понятия "граждане, обучающиеся, воспитанники с отклонениями в развитии" на понятие "граждане, обучающиеся, воспитанники с ограниченными возможностями здоровья, в том числе инвалиды, дети-инвалиды", что соответствует современным международным требованиям для обозначения данной категории лиц. Вместе с тем данные изменения не предполагают интеграции указанных лиц в общее образование и оставляют неизменным принцип создания для таких лиц специальных образовательных учреждений.
Московская городская Дума 19 апреля 2006 года приняла обращение к Президенту Российской Федерации "Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации на период до 2010 года", в котором в числе мер по социальной поддержке семей с детьми, профилактике социального неблагополучия и социального сиротства названо формирование системы интегративного образования для детей с ограниченными возможностями здоровья.
В специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации" отмечено, что город Москва имеет положительный опыт раннего выявления отклонений в развитии детей и ранней коррекционно-педагогической помощи.
Сегодня существует ряд экспериментальных площадок города, доказавших положительный опыт интегрированного обучения детей с ограниченными возможностями здоровья в обычной "неспециализированной" школе. В настоящее время достаточно широко известны: школа N 1321 "Ковчег", ГОУ N 1709 "Центр лечебной педагогики и дифференцированного обучения", детский сад N 1465 "Наш дом на Пресне", школа N 142. В детских садах N 1678, 492, 2022, 1948 отработаны и успешно применяются ранняя диагностика, подбор индивидуальных программ обучения, интегрированное обучение детей с различным уровнем психофизического развития.
Департаментом образования города Москвы в целях развития системы образования и обеспечения комплексного решения задач по образованию, оздоровлению обучающихся с проблемами здоровья и профилактике заболеваний увеличено количество "школ здоровья" в 2006 году до 70 учреждений. Однако, по оценкам специалистов, таких школ должно быть в три раза больше.
Субъекты Российской Федерации, в компетенцию которых Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ теперь передано образование, достаточно свободны в выборе тактики формирования интегративного образовательного пространства в целях обеспечения доступности образования для любого ребенка.
Интегративное движение в российских регионах нарастает. Например, Республика Карелия и Самарская область значительно обогнали Российскую Федерацию в целом и другие регионы по цивилизованности законодательных решений и практике интеграции в этой сфере.
В этой связи уместно привести в качестве примера опыт Республики Карелия, где реабилитационные мероприятия проводятся на основании индивидуального плана реабилитации ребенка, который включается в индивидуальную программу реабилитации МСЭ. Индивидуальный план составляется по месту жительства ребенка и действует на протяжении его взросления для семьи и специалистов учреждений, которые посещает ребенок. Указанный план должен предусматривать меры, которые способствовали бы развитию умений, навыков самостоятельной жизни ребенка и созданию условий для их активного применения. Для организации работы специалистов назначается координатор. Это, как правило, специалист по социальной работе местных органов власти. В процессе исполнения индивидуального плана реабилитации проводится мониторинг и дается оценка его эффективности, а в случае необходимости производится корректировка.
Право на образование в Республике Карелия реализуется в такой форме, которая необходима данному ребенку в соответствии с его потребностями и возможностями. Обучение в коррекционных школах или на дому организуется только в том случае, если состояние здоровья ребенка исключает его пребывание в общеобразовательной школе. Такому ребенку составляется индивидуальная программа обучения, и в зависимости от выраженности нарушений может использоваться одна или несколько существующих коррекционных программ с учетом особенностей и возможностей ребенка.
По данным, представленным Министерством образования Республики Карелия на семинаре в октябре 2006 года, проводимом на базе РБОО "Центр лечебной педагогики" в городе Москве, на сегодняшний день в Республике Карелия специализированные учреждения составляют всего 13% от общего числа общеобразовательных учреждений, 47% - школы с внедрением интегрированного образования.
В основу положительного результата включения детей с особыми образовательными потребностями в процесс образования в Республике Карелия положен так называемый поправочный коэффициент к финансовому нормативу затрат на образование ребенка в зависимости от степени выраженности ограничений возможностей ребенка. На более сложного ребенка предусматривается больший норматив финансирования, и ребенок идет в то учреждение, которое наиболее доступно по удаленности от места его жительства.
В результате созданных условий для обучения детей со сложными нарушениями здоровья появилась возможность получения всего комплекса необходимых медицинских, образовательных и социальных услуг и общения ребенка в коллективе сверстников, что способствует введению таких детей в социум как полноценных членов общества.
Таким образом, на примере Республики Карелия можно сказать, что трудности и ограничения, возникающие у ребенка в связи с отклонениями в развитии, связаны изначально с недостаточностью или отсутствием условий для его полноценной жизни, а не зависят от нарушений организма, как это признается в ряде подзаконных актов. Законодательство можно и нужно менять, чтобы оно отвечало реальным потребностям человека, а не ставилось в зависимость от них. Общество и государство должны создавать равные возможности и права для всех и брать на себя ответственность за их создание.
Правительство Москвы стремится не снижать социальную планку для инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья и нивелировать ряд осложнений, вызванных несовершенством законодательства, в положении указанных лиц, в том числе детей, что вызывает большое уважение.
Но, к сожалению, задача обеспечения всех детей образованием и реабилитацией в городе Москве по-прежнему не решена. Документ, который мог бы стать программным в этой сфере, отсутствует. Разработанный в 2006 году проект закона города Москвы "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве" до настоящего времени не согласован и не принят.
Существующая редакция указанного законопроекта требует существенной доработки, так как не позволит решить основные проблемы, связанные с эффективным включением детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательный процесс. При дальнейшей доработке законопроекта необходимо учесть, что его действие должно быть направлено на более широкий круг категорий лиц, а именно:
детей, которые не могут освоить программы, соответствующие государственным общеобразовательным (в том числе специальным) стандартам, и потому остаются вне образования. В первую очередь это касается детей с тяжелыми и множественными нарушениями развития и детей с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра);
детей, которые развиваются в рамках "возрастной нормы", но в силу поведенческих и познавательных проблем не справляются с программой общеобразовательной школы и становятся кандидатами на перевод в коррекционные классы, во вспомогательные школы;
детей, вынужденных находиться на надомном обучении, а также часто болеющих детей, также нуждающихся в качественном образовании и интеграции их в школьное образование;
подростков и молодых людей, не имеющих сегодня перспектив профессионализации. Сюда относятся как лица с тяжелыми и множественными нарушениями развития и с эмоционально-волевыми нарушениями, так и значительная часть выпускников специальных (коррекционных) школ, не имеющих возможности найти адекватное профессиональное обучение и применение.
В законе должны быть описаны конкретные механизмы решения проблемы полноценного образования указанных лиц и интеграции их в единое образовательное пространство города.
Одной из основных проблем, решение которой принципиально важно для действенности будущего закона, является финансовое обеспечение интегративного образования.
С 2006 года в городе Москве действуют финансовые нормативы затрат на содержание одного обучающегося (воспитанника) в общеобразовательном учреждении города, утвержденные Правительством Москвы. С 2007 года вводятся финансовые нормативы затрат на содержание одного обучающегося (воспитанника) дошкольных образовательных учреждений и учреждений среднего профобразования. При этом чем более специализированным является учреждение, тем выше норматив на его содержание. Например, в 2006 году норматив для средней общеобразовательной школы составлял 26172 рубля в год на одного обучающегося (в 2007 году - 35353 рубля), для специальных (коррекционных) образовательных школ - 39401 рубль (в 2007 году - 93192 рубля), "школы надомного обучения" - 81845 рублей (в 2007 году - 110492 рубля). Негативным аспектом ситуации является привязка финансового норматива затрат на обучение не к потребностям конкретного ребенка, а к виду и типу образовательного учреждения.
Следовательно, при поступлении ребенка с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательное учреждение на интегрированное образование сегодня на него будет выделяться норматив финансирования, предусмотренный для обычной школы, то есть в значительно меньшем размере, чем в случае поступления ребенка в специальное (коррекционное) образовательное учреждение. В данном случае государственные образовательные учреждения, уже работающие по общеобразовательным программам, при осуществлении интегративного образования оказываются в менее выгодной ситуации, чем специальные (коррекционные) учреждения. Такое положение дел реально препятствует интеграции детей.
Логичной выглядит ситуация, при которой образование каждого лица с ограниченными возможностями здоровья должно быть поддержано постоянным "подушевым" нормативом финансирования. Он может состоять из двух частей - норматива финансирования образовательного учреждения соответствующего типа и вида и норматива затрат на обеспечение специальных условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья (специальный норматив финансирования). Суммарный финансовый норматив должен оставаться неизменным, не зависеть от типа учреждения (организации), где осуществляется образование такого лица, и "следовать" за ним в это учреждение (организацию). При этом необходимо учитывать включение в интегративное образование негосударственных организаций и возможность предоставления соответствующих средств в пользу негосударственных образовательных организаций (что можно осуществлять на основе стандартных договоров с органами управления образованием) в случае, когда эти организации фактически вместо государственных учреждений оказывают образовательные услуги.
"Привязывание" денег к ребенку - универсальный механизм, действие которого не должно заканчиваться ранним и школьным возрастом. Если этот механизм распространить на дальнейшую социализацию таких подростков, появятся и организации, которые будут заниматься их дальнейшей профессионализацией и трудоустройством.
Уполномоченный готов принять активное участие в работе над указанным законопроектом и внести свои замечания и предложения.
О защите жилищных прав молодых инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях Департамента социальной защиты населения города Москвы
Накануне Международного дня защиты детей - 1 июня 2006 года - Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П. представил специальный доклад "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации". И это неслучайно, потому что этим ребятишкам без специальной подготовки, особой помощи и защиты со стороны государства и общества не расширить границы доступного им мира, не приобщиться к современным достижениям цивилизации, не найти себя в предстоящей взрослой жизни.
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, как и во всем цивилизованном мире, предполагает гуманное к ним отношение, обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации не только социальных, экономических, политических прав, но и активного использования личностного потенциала, возможности интеграции в социум.
В жизнедеятельности любого человека социализация представляет исключительную важность, так как связана с личностью, ее формированием, воспитанием, становлением, приобретением навыков общения и взаимодействия личности с окружающей средой.
Особое значение имеет социализация лиц с задержкой интеллектуального развития, находящихся в условиях стационарного учреждения, где имеется специфика ограниченного социального пространства с недостаточностью развивающего воздействия окружающей среды, с невозможностью получения полноценного общения и использования широких социализирующих мероприятий.
Очевидно, что для успешного решения задач социализации молодых инвалидов, находящихся в условиях стационарных учреждений, большое значение имеет обеспечение их жильем в порядке и на условиях, установленных законом.
В 2006 году к Уполномоченному поступило более 15 обращений от лиц в возрасте до 30 лет, проживающих в психоневрологических интернатах города (ПНИ), которые в несовершеннолетнем возрасте остались без попечения родителей и имеют в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы право на дополнительные гарантии по социальной защите, с просьбой об оказании им помощи в реализации права на обеспечение жильем. Мне также известно, что аналогичные обращения поступали в Администрацию Президента Российской Федерации, депутатам Московской городской Думы, в органы прокуратуры, различные общественные организации.
В целях изучения сложившегося в городе Москве положения дел с предоставлением жилых помещений лицам указанной категории Уполномоченный и сотрудники его аппарата ознакомились с ситуацией в отдельных психоневрологических интернатах, проанализировали имеющиеся данные о предоставлении молодым инвалидам жилых помещений, изучили десятки жилищных ситуаций по заявлениям указанных лиц.
Уполномоченным установлено, что в 16 стационарных учреждениях города проживает 2000 человек, из них 836 - с рождения или раннего возраста имеют юридически установленный статус "ребенок-сирота" или "ребенок, оставшийся без попечения родителей", а значит, имеют законное право на предоставление во внеочередном порядке благоустроенного жилого помещения. 27 человек по заключению учреждений медико-социальной экспертизы могут проживать самостоятельно. Как правило, эти ребята работают на штатных должностях в психоневрологических интернатах, в которых они проживают, а 106 человек работают за пределами своих интернатов.
Однако зачастую молодые инвалиды, проживающие в ПНИ, получить жилье не могут и, не находя помощи в своих учреждениях, вынуждены для решения своего жилищного вопроса в течение нескольких лет обивать пороги самых разных учреждений.
В период с 2000 по 2006 год, т.е. за 6 лет реализации постановления Правительства Москвы от 31 августа 1999 года N 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов", в соответствии с указанным нормативным правовым актом по договорам безвозмездного пользования жилыми помещениями обеспечены 50 воспитанников ПНИ. Наибольшее количество жилых помещений предоставлено в 2000 году - 21 квартира, тогда жилищные вопросы сирот были решены ПНИ N 4, 12, 16, 18, 20, 30, Реабилитационным центром для инвалидов и другими учреждениями.
Но в 2001 году и в последующие годы количество квартир, предоставленных лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающим в ПНИ, резко уменьшилось (в 2001 году - 5 квартир, в 2002 году - 7, в 2003 году - 5, в 2004 году - 5, в 2005 году - 2). При этом многие учреждения (ПНИ N 2, 3, 10, 12, 13, 22, 23, 25, 26 и другие) не обеспечили жильем ни одного своего сироту на протяжении указанного 6-летнего периода, что вызывает справедливый вопрос: неужели за такой длительный срок указанным учреждениям не удалось реабилитировать и адаптировать к условиям самостоятельной жизни ни одного молодого инвалида-сироту? И как влияет этот показатель на оценку эффективности деятельности учреждений?
Казалось бы, если проживающий в ПНИ инвалид-сирота имеет законные основания на получение жилого помещения, то он должен быть обеспечен жильем как лицо из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во внеочередном порядке.
Однако в городе Москве сложилась непонятная и незаконная практика, когда молодых инвалидов, являющихся сиротами, ставят на учет по месту расположения ПНИ в качестве нуждающихся в жилых помещениях по категории "инвалиды с детства", что исключает возможность обеспечения указанных лиц жильем вне очереди. Это означает, что многие из указанных инвалидов-сирот уже никогда не смогут адаптироваться к самостоятельной жизни и обречены на пожизненное проживание в стенах психоневрологических интернатов.
По сведениям, имеющимся в распоряжении Уполномоченного, в городе Москве на жилищный учет по категории "инвалиды с детства" в период с 2002 по 2005 год поставлено 17 человек, проживающих в стационарных учреждениях (9 человек из ПНИ N 16; 4 - из ПНИ N 20; 1 - из пансионата для ветеранов труда N 6; 3 - из других учреждений). Два человека из этой очереди уже получили жилье в 2006 году как лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по ходатайству Уполномоченного. К моему удивлению, выяснилось, что остальные 15 человек также являются лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а значит, должны получать жилье не как инвалиды в отдаленной перспективе, а как сироты во внеочередном порядке.
Другой пример. Администрация ПНИ N 20 поставила в 2003 году на жилищный учет по категории "инвалиды с детства" четырех сирот, которые по заключению Главного бюро МСЭ по городу Москве могли проживать самостоятельно еще в 2002 году, однако и до настоящего времени они продолжают находиться в стенах стационарного учреждения без перспективы на скорое получение жилья.
Мне также известно о 13 молодых инвалидах-сиротах, проживающих в ПНИ N 4, которые до сих пор не поставлены вообще на какой бы то ни было учет по обеспечению жильем.
Почему же стало возможным такое положение дел?
Я полагаю, что сложившаяся порочная практика постановки сирот на жилищный учет по категории "инвалиды с детства" в значительной степени определилась позицией начальника отдела стационарных учреждений Департамента социальной защиты населения города Москвы Мамонкиной Н.В., которая утверждает, что постановление Правительства Москвы "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов" на указанных лиц не распространяется, так как они уже достигли возраста 23 лет. На обращения проживающих в ПНИ по поводу реализации права на внеочередное обеспечение жильем Мамонкина Н.В. отвечает, что жилищный вопрос лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, может быть решен лишь в соответствии с Законом города Москвы от 15 января 2003 года N 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы". Такие же неверные разъяснения, к сожалению, получают и руководители стационарных учреждений.
Однако доводы начальника отдела стационарных учреждений Департамента социальной защиты населения города Москвы не имеют под собой юридических оснований. Так, в указанном постановлении Правительства Москвы от 31 августа 1999 года N 797 вообще нет ограничений по возрасту.
Кроме того, в соответствии со статьей 17 Конституции Российской Федерации право гражданина на жилище неотчуждаемо и действует непосредственно, то есть если по причинам, от гражданина не зависящим, оно не реализовано, то должно быть реализовано после обращения гражданина в уполномоченные органы.
Верховный Суд Российской Федерации (Обзор судебной практики за II квартал 2006 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 27 сентября 2006 года) разъяснил, что достижение лицом из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возраста 23 лет основанием для отказа компетентными органами во внеочередном предоставлении ему жилого помещения не является.
Статья 31 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" устанавливает, что "в случаях, если другими правовыми актами для инвалидов предусмотрены нормы, повышающие по сравнению с настоящим Федеральным законом уровень социальной защиты инвалидов, применяются положения этих правовых актов".
Действительно, статья 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" регламентирует порядок обеспечения инвалидов жилой площадью. Так, инвалиды, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жильем в установленном законом порядке. Однако лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающие в стационарных учреждениях системы социальной защиты населения, вообще никакого жилья не имеют и нуждаются, таким образом, не в улучшении жилищных условий, а в предоставлении жилья.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.
Результатом непонимания законодательства со стороны специалистов Департамента социальной защиты населения города Москвы стало резкое снижение за последние 3-4 года количества жилых помещений, предоставленных молодым инвалидам-сиротам из стационарных учреждений, которые имеют для этого все законные основания.
Позиция Уполномоченного состоит не в том, чтобы вывести из стационарных учреждений системы социальной защиты населения на самостоятельное проживание всех молодых инвалидов-сирот без учета состояния их психического здоровья и способности к самостоятельному проживанию. Но считаю незаконным и недопустимым волокиту и саботаж в решении вопросов по предоставлению им жилища, что обрекает беззащитных людей, имеющих право жить самостоятельно, на безнадежное многолетнее ожидание жилья в стенах стационарного учреждения, а по сути, на исключение их из жизни общества.
Тем более жизнь показывает, что если с молодыми инвалидами проводится серьезная работа по их социально-бытовой адаптации, социально-средовой, социально-педагогической, социально-психологической реабилитации, их удается достаточно успешно интегрировать в общество. Так, из 20 человек, получивших квартиры в 2000 году, по окончании действия договоров в 2005 году лишь с двумя договоры безвозмездного пользования заключены на новый срок, с остальными 18 бывшими воспитанниками ПНИ заключены договоры социального найма.
На сегодняшний день Уполномоченному известно о более чем 30 молодых инвалидах-сиротах, которые по состоянию здоровья могут проживать самостоятельно, работают и имеют право на внеочередное получение жилья. Но в реальности эта цифра значительно выше.
Надеюсь, что с учетом изложенного Департаментом социальной защиты населения города Москвы будет проведена серьезная работа по выявлению во всех подведомственных учреждениях лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, чья индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, на предмет предоставления им жилья.
Еще больше проблем с жильем имеют те молодые инвалиды, юридический статус которых вообще не установлен, а их, по данным Департамента социальной защиты населения города Москвы, 105 человек. Как правило, это произошло в результате бездействия руководителей учреждений, в которых они находились в несовершеннолетнем возрасте. Уполномоченному известно о многих реальных случаях, когда ребенок с самого рождения находится на полном государственном обеспечении, родители не принимали никакого участия в его воспитании и содержании, однако установлением юридического статуса такого ребенка как оставшегося без попечения родителей никто из представителей государственных органов и учреждений не занимался.
Так, например, в 2006 году к Уполномоченному обратился молодой инвалид Максим К., проживающий в ПНИ N 16. Его одинокая мать, проживающая временно в общежитии, поместила сына в детскую больницу, а домой уже не забрала. Начиная с 11-месячного возраста Максим К. находился на полном государственном обеспечении в различных детских учреждениях города, однако по документам считалось, что у него есть мать, а значит, он не относится к числу детей, оставшихся без попечения родителей. На протяжении 3 лет Максим К. безуспешно обивал пороги Департамента социальной защиты населения города Москвы.
Между тем в соответствии с Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" инвалиды при получении социальных услуг имеют право на защиту своих прав и законных интересов, в том числе в судебном порядке (статья 7). Сотрудники аппарата Уполномоченного помогли Максиму К., и в апреле 2006 года Симоновский районный суд города Москвы установил факт того, что в несовершеннолетнем возрасте он остался без попечения родителей. Через месяц Городская межведомственная комиссия по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа приняла решение об обеспечении Максима К. в 2006 году жильем по договору безвозмездного пользования.
Аналогичная помощь была оказана Юрию К. и Наталье К., проживающим в ПНИ N 30, которые также остались без попечения родителей в несовершеннолетнем возрасте.
Установление в судебном порядке юридического факта того, что лицо в несовершеннолетнем возрасте осталось без попечения родителей, имеет существенное значение с точки зрения его социальной защиты и возможности воспользоваться дополнительными гарантиями по социальной поддержке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, установленными федеральным законодательством и законодательством города Москвы.
В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" лица, которые остались без попечения обоих или единственного родителя, имеют право на дополнительные гарантии по социальной поддержке (на профессиональное образование, медицинское обслуживание, жилище, труд и т.д.).
Различные дополнительные социальные гарантии и льготы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Законом города Москвы от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве".
Для получения льгот и помощи, предусмотренных Федеральным законом N 159-ФЗ и Законом города Москвы N 61, необходимо установить статус лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Полагаю, что при решении вопроса, связанного с выявлением молодых инвалидов с неустановленным юридическим статусом и оказанием им помощи в его установлении в судебном порядке, у стационарных учреждений огромное поле деятельности.
На протяжении длительного времени администрации целого ряда стационарных учреждений не принимают действенных и эффективных мер по решению жилищного вопроса молодых инвалидов, проживающих в указанных учреждениях, не оказывают им помощь в подготовке документов, не выносят вопросы предоставления жилья указанной категории лиц на Городскую межведомственную комиссию по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.
Так, еще в сентябре 2005 года к Уполномоченному обратилась воспитанница ПНИ N 4, сирота Евгения М. в связи с нарушением ее конституционного права на жилье. В 1999 году она была направлена в ПНИ N 4, где с 2002 года фактически не проживает, а только числится. В марте 2005 года в связи с улучшением психического состояния ей изменена группа инвалидности (со второй на третью). Сирота работает, проживает на съемной квартире. Однако никаких мер по реализации права на жилище, предусмотренного статьей 8 Федерального закона N 159-ФЗ, администрация ПНИ N 4 не принимала до настоящего времени. Сама Евгения М. лишена возможности добиться получения жилья, так как все документы находятся в ПНИ N 4 и на руки ей не выдаются.
В судьбу одной из девушек, проживающих в ПНИ N 30, вмешался орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Якиманка в городе Москве.
К Уполномоченному обратился руководитель муниципалитета внутригородского муниципального образования Якиманка в городе Москве с просьбой выяснить причину отсутствия жилья у Елены Ф., проживающей в ПНИ N 30. Из его письма стало известно, что в августе 2006 года Елена Ф. родила ребенка, а в связи с отсутствием у нее жилья вынуждена была написать заявление об отказе от новорожденного, и он был направлен на полное государственное обеспечение и помещен в один из домов ребенка города Москвы. Однако через месяц Елена Ф. отозвала свое заявление об отказе от ребенка. Орган опеки и попечительства, принимая во внимание, что Елена Ф. желает сама исполнять родительские обязанности в отношении сына, не теряла с ним связь, постоянно навещая его в доме ребенка, отменил распоряжение о направлении малолетнего на полное государственное обеспечение. С 1 февраля 2007 года Елена Ф., желая быть рядом с сыном и боясь его потерять, устраивается на работу санитаркой группы в дом ребенка, где он содержится.
Уверен, что решение проблем социальной защищенности молодых инвалидов требует более активного участия общества, поскольку издержки безразличия или бездействия к зависимым молодым инвалидам слишком высоки. К сожалению, общественный контроль за деятельностью стационарных учреждений Департамента социальной защиты населения города Москвы практически отсутствует. Неслучайно эта серьезнейшая проблема стала предметом обсуждения на Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества и участия общественности в национальных проектах в июле 2006 года.
Одной из форм общественного участия в судьбах молодых инвалидов в перспективе могла бы стать приемная семья. За рубежом хорошо известна практика приема пожилых людей и инвалидов в семьи с условием оплаты государством предоставляемых услуг. Человек входит в приемную семью с надеждой преодолеть одиночество, получить уход и ощущение полезности для окружающих. Развитие института приемной семьи позволит значительно улучшить социальное самочувствие молодых инвалидов.
В значительной степени нарушения жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в ПНИ, обусловлены неэффективностью прокурорского и ведомственного контроля за деятельностью стационарных учреждений системы социальной защиты населения.
Убежден, что необходимо создавать новые виды учреждений социального обслуживания, отвечающие в том числе запросам адаптации молодых инвалидов, разрабатывать и внедрять новые социальные технологии, при применении которых будет повышаться уровень их социальной ориентированности и тем самым увеличиваться возможность интеграции молодых инвалидов в общество, а критерием сравнительной оценки деятельности стационарных учреждений системы социальной защиты населения считать частичную или полную социализацию молодых инвалидов.
О нарушениях прав детей в связи с отказом в регистрации в общежитиях по месту жительства их родителей
Уполномоченного особенно тревожат многочисленные случаи, связанные с отказом в регистрации несовершеннолетних детей по месту жительства их родителей, зарегистрированных на койко-местах в общежитиях, которые изначально были предназначены для проживания одиноких граждан.
Эта проблема была обозначена в докладе Уполномоченного за 2005 год. Однако и до настоящего времени она не получила своего разрешения.
В результате отказа в регистрации несовершеннолетних по месту жительства родителей граждане не могут реализовать и защитить права и интересы своих детей: семьи с детьми не ставят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, возникают проблемы с назначением и выплатой социальных пособий, устройством детей в образовательные учреждения, в том числе дошкольные, оформлением полиса обязательного медицинского страхования, паспорта гражданина Российской Федерации.
К Уполномоченному обратился Ш. в интересах своих несовершеннолетних детей.
Ш.зарегистрирован и проживает на койко-месте в общежитии, которое предназначено для проживания одиноких граждан (мужчин) и принадлежит ЗАО "Моспромстрой" на праве собственности. Фактически Ш. проживает вместе с супругой и двумя детьми 1993 и 2001 года рождения, занимает отдельную комнату. Место в общежитии Ш. получил в 1985 году в связи с принятием на работу в Моспромстрой.
Мать детей зарегистрирована по месту жительства в общежитии, расположенном в Московской области и предназначенном для проживания одиноких женщин.
Дети Ш. нигде не зарегистрированы.
Администрация Фирмы "Уют" ЗАО "Моспромстрой" (эксплуатирующая жилищный фонд организация) отказалась давать разрешение на регистрацию детей к отцу, ссылаясь на то, что общежитие не является семейным, по санитарным нормам и правилам в нем не предусмотрено проживание детей, не принимая во внимание, что у детей Ш. нет другого места жительства.
Запрет на проживание семей в общежитиях для одиноких граждан установлен на основании пункта 1.7 Санитарных правил устройства, оборудования и содержания общежитий для рабочих, студентов, учащихся средних специальных учебных заведений и профессионально-технических училищ, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 1 ноября 1988 года N 4719.
Считаю, что отказ в регистрации детей неправомерен, поскольку противоречит статье 20 ГК РФ и статье 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
Указанные нормы устанавливают, что местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, признается место жительства их родителей, и каких-либо ограничений, касающихся общежитий для одиноких граждан, не содержат. Ограничение права граждан на выбор места жительства может быть установлено только федеральным законом, но не санитарными правилами и нормами.
К тому же действующие нормативно-правовые акты не предусматривают необходимость получения согласия должностных лиц эксплуатирующей организации, ответственных за регистрацию и оформление заявления по форме N 6, в случае регистрации несовершеннолетних по месту жительства родителей.
Так, в соответствии с пунктом 28 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713, регистрация по месту жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет и проживающих вместе с родителями, осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность родителей, и свидетельства о рождении этих несовершеннолетних путем внесения сведений о них в домовые (поквартирные) книги или алфавитные карточки родителей.
Аналогичное положение закреплено в пункте 3.3 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 года N 859-ПП.
Более подробно эта процедура регламентируется в пункте 5.11 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 1995 года N 393.
В связи с заявлением Ш. и других граждан по аналогичным нарушениям прав детей Уполномоченным направлены обращения в Управление Федеральной миграционной службы России по городу Москве (далее - УФМС России по городу Москве). Руководство Управления согласилось с изложенными в них доводами. Дети были зарегистрированы в общежитиях по месту жительства и регистрации их родителей. Должностные лица фирмы "Уют" ЗАО "Моспромстрой" и ГУП "ДЕЗ, ИСК "Монтажспецстрой" (этой организации также принадлежат общежития для одиноких), ответственные за регистрацию, были извещены органами регистрационного учета о принятом решении и необходимости внести сведения о детях в поквартирные карточки и выписки из домовой книги.
Однако должностные лица указанных организаций категорически отказались выполнить указания УФМС России по городу Москве.
Граждане, проживающие в общежитиях ЗАО "Моспромстрой", неоднократно предъявляли иски к организации об обязании зарегистрировать детей в общежитии по месту жительства родителей.
Однако суды отказывали в регистрации детей, руководствуясь положениями статей 209, 288 ГК РФ, регламентирующих полномочия собственника, в частности тем, что собственник по своему усмотрению распоряжается принадлежащим ему имуществом. Суды исходили из того, что если собственник отказывает во вселении и регистрации ребенка в общежитие, то родители ни при каких условиях не могут вселить и зарегистрировать детей по своему месту жительства.
При этом следует отметить, что суды не учитывали положения пункта 2 статьи 20 ГК РФ, в котором сказано, что местом жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, признается место жительства их родителей. Данную норму суды не применяли, ссылаясь на санитарные правила и нормы, ограничивающие права человека (право на жилище, выбор места жительства), несмотря на то, что ограничение прав граждан допускается исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Очевидно, что в данной ситуации возникает коллизия правовых норм одинаковой юридической силы, конфликт интересов: с одной стороны - собственника общежития, с другой стороны - несовершеннолетних (необходимостью наилучшего обеспечения их интересов). Возникает вопрос о том, какие нормы должны применяться, чьим интересам надо отдать предпочтение. При этом суды отдавали приоритет интересам собственника общежитий, несмотря на то, что у детей не было другого места жительства не только в Москве, но и в ином населенном пункте на территории Российской Федерации.
При разрешении вопроса о коллизии интересов необходимо руководствоваться требованиями статьи 3 Конвенции о правах ребенка, в которой сказано, что во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание должно уделяться наилучшему обеспечению интересов ребенка.
О нарушении прав детей отделами Управления Федеральной миграционной службы России по городу Москве
В 2006 году к Уполномоченному продолжали поступать обращения граждан с жалобами на незаконные действия сотрудников Федеральной миграционной службы России. Остался прежним и характер обращений.
Заявители жаловались на незаконные действия сотрудников отделов УФМС России по городу Москве при оформлении детям общегражданских и заграничных паспортов, вкладышей в свидетельства о рождении, подтверждающих наличие у несовершеннолетних гражданства Российской Федерации, регистрации детей по месту жительства родителей, приобретении несовершеннолетними и подтверждении наличия гражданства Российской Федерации.
В 2006 году на контроле Уполномоченного находилось заявление матери несовершеннолетнего Никиты М., который родился 1 марта 2006 года в городе Москве от родителей, состоящих в браке. Мать ребенка имеет гражданство Молдовы, отец - гражданин Российской Федерации. 28 декабря 2005 года отец мальчика умер.
В марте 2006 года мать Никиты М. обратилась в отдел УФМС России по городу Москве в Южном административном округе с просьбой документировать ребенка вкладышем в свидетельство о рождении, подтверждающим наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации, и зарегистрировать сына по месту жительства отца. Однако получила необоснованный отказ.
Сотрудники отдела УФМС России по городу Москве в ЮАО потребовали личного заявления умершего отца и не нашли оснований для выдачи Никите М. вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 31 мая 2002 года 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации.
На основании части 2 статьи 48 СК РФ: "Если ребенок родился от лиц, состоящих в браке между собой, а также в течение трехсот дней с момента расторжения брака, признания его недействительным или с момента смерти супруга матери ребенка, отцом ребенка признается супруг (бывший супруг) матери, если не доказано иное".
Таким образом, поскольку Никита М. родился в городе Москве от отца - гражданина Российской Федерации, в течение трехсот дней после его смерти, имеются все законные основания считать несовершеннолетнего гражданином Российской Федерации по рождению. В подтверждение этого сотрудники отдела УФМС России по городу Москве обязаны выдать вкладыш к свидетельству о рождении, подтверждающий наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации (приказ МВД России от 18 апреля 2003 года N 257 "О порядке оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации").
На основании статьи 20 ГК РФ и пункта 3.3 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 года N 859-ПП, при обращении родителей несовершеннолетнего уполномоченные органы обязаны зарегистрировать ребенка по месту жительства родителей.
Квартира, где проживает Никита М. с матерью, старшим братом и бабушкой, приватизирована. Собственники жилого помещения - бабушка и старший брат - дали согласие на регистрацию малолетнего Никиты М.
Полагаю, что в 2007 году в связи с вступлением в силу приказа МВД России от 7 декабря 2006 года N 1003 "О внесении изменений в Инструкцию о порядке оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие гражданства Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 18 апреля 2003 года N 257", отменяющего необходимость оформления вкладыша в свидетельство о рождении несовершеннолетних, таких обращений к Уполномоченному поступать не будет.
Необходимость оформления вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у несовершеннолетнего гражданства Российской Федерации, не только создавала лишние проблемы родителям детей, но и породила не основанные на законе требования органов и учреждений социальной защиты населения, здравоохранения и образования о предоставлении вкладышей. Это привело к тому, что практически все родители, являющиеся гражданами Российской Федерации, были вынуждены оформлять своим детям вкладыши в свидетельства о рождении, подтверждающие наличие у несовершеннолетних гражданства Российской Федерации, для того, чтобы реализовать права детей в социальной сфере (прикрепление к детской поликлинике, посещение дошкольного образовательного учреждения, различные социальные выплаты).
К Уполномоченному продолжали поступать обращения граждан с жалобами на необоснованные отказы в документировании детей общегражданскими паспортами.
К Уполномоченному обратилась К. в защиту прав своего сына Ильи, 1991 года рождения. Ребенок в 1994 году был зарегистрирован по месту жительства в городе Зеленограде вместе с отцом и бабушкой.
В июне 2006 года К. вместе с сыном обратились в отдел УФМС России по городу Москве в Зеленоградском административном округе с просьбой документировать Илью общегражданским паспортом. Оказалось, что еще в 2004 году несовершеннолетний ребенок без ведома и согласия матери был снят с регистрационного учета по месту жительства. Местом убытия несовершеннолетнего указан город Самара, что не соответствует действительности.
Для решения вопроса документирования Ильи К. общегражданским паспортом Уполномоченный для проверки законности снятия несовершеннолетнего с регистрационного учета по месту жительства обратился в УФМС России по городу Москве и прокуратуру города Зеленограда.
Считаю, что большинство обращений с жалобами на нарушения прав детей органами Федеральной миграционной службы России были связаны с низким профессиональным уровнем сотрудников, их некомпетентностью, неумением, а порой и нежеланием исполнять свои служебные обязанности.
К Уполномоченному обратилась москвичка О. с жалобой на действия начальника паспортно-визового отдела ОВД района Северное Бутово (в настоящее время отдел УФМС России по городу Москве в Юго-Западном административном округе, отделение района Серное Бутово).
7 июля 2005 года женщина обратилась за вкладышем в свидетельство о рождении своего сына, имея на то законные основания и необходимые документы. Однако получила отказ сначала в приеме документов, а затем в оформлении вкладыша. Заявительница обратилась с исковым заявлением в Зюзинский районный суд города Москвы, который своим решением от 15 сентября 2005 года отказал в удовлетворении искового требования. Заявительница обжаловала в кассационном порядке указанное решение суда. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 14 февраля 2006 года решение Зюзинского районного суда было отменено и вынесено новое решение: признать необоснованным отказ начальника паспортно-визового отдела ОВД района Северное Бутово в оформлении ребенку вкладыша в свидетельство о рождении и обязать указанное должностное лицо оформить вкладыш в свидетельство о рождении, подтверждающий наличие у сына заявительницы гражданства Российской Федерации.
Однако начальник отдела УФМС России по городу Москве в ЮЗАО (отделение района Северное Бутово) отказался исполнить постановление суда, сославшись на то, что указанное в определении суда и исполнительном листе "паспортно-визовое отделение ОВД района Северное Бутово" уже не существует, оно переименовано в отдел УФМС России по городу Москве, и он не может выдать заявительнице вкладыш в свидетельство о рождении ее сына, так как в решении суда сказано "оформить".
Мы по-прежнему убеждены в необходимости скорейшего урегулирования вопросов приобретения гражданства Российской Федерации. После вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" было принято более двух десятков подзаконных актов, регулирующих вопросы приобретения гражданства, которые не смогли исчерпывающим образом решить имеющиеся в этой области проблемы и улучшить положение лиц, желающих приобрести гражданство Российской Федерации.
В феврале 2004 года И. прибыл на постоянное место жительства в Российскую Федерацию из Узбекистана, получил в установленном порядке разрешение на временное проживание в городе Москве. В ноябре 2005 года И. приобрел гражданство Российской Федерации и был документирован общегражданским паспортом.
И.- бывший военнослужащий, его старший сын родился в городе Москве в 1985 году, младший - в городе Чите в 1990 году.
В июле 2005 года из Ташкента в Москву переехала семья И. - жена и два сына.
На момент переезда младший сын был документирован свидетельством о рождении и данные о нем внесены в паспорт матери (в Узбекистане детей документируют в возрасте 16 лет).
В декабре 2005 года старший сын И. Павел И. получил разрешение на временное проживание, жене было отказано из-за отсутствия квоты.
Разрешение на временное проживание для жены И. было получено в феврале 2006 года, но при этом Паспортно-визовым управлением ГУВД по городу Москве было разъяснено, что мать не имеет права вписывать в свое заявление несовершеннолетнего сына в связи с отсутствием у ребенка паспорта гражданина Узбекистана (1 февраля 2006 года мальчику исполнилось 16 лет).
На сегодняшний день мать и старший сын подали документы на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке. Для получения разрешения на временное проживание младшему сыну И. родителям было рекомендовано сначала получить ребенку национальный паспорт гражданина Узбекистана, иначе ребенку пригрозили депортацией в Узбекистан.
Процедура приобретения гражданства, оформления вида на жительство или разрешения на временное проживание крайне сложна и перегружена различными справками и разрешениями. Список документов, необходимых для оформления разрешения на временное проживание, включает в себя более 20 наименований. При этом заявителю необходимо проявить чрезвычайную активность и успеть не только собрать все справки и документы, но и вовремя их сдать в Федеральную миграционную службу России, так как некоторые справки действительны в течение месяца.
К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации - москвич С. в связи с нарушением прав сына его жены.
С.женился в 2001 году на гражданке Украины. В сентябре 2001 года супруга с сыном сдали документы для оформления вида на жительство в 4 ОВИР УВД ЮАО города Москвы.
В апреле 2003 года Паспортно-визовое управление ГУВД по городу Москве отказало супруге С. и ее сыну в оформлении вида на жительство из-за отсутствия согласия Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы на их регистрацию по месту жительства и регистрации С. и его родителей в квартире, находящейся в собственности города Москвы.
В 2006 году С. снова обратился за разрешением на временное проживание жены и ее сына в отделение по району Чертаново Центральное отдела Управления Федеральной миграционной службы России по городу Москве в ЮАО. В приеме документов было отказано в связи с отсутствием договора поднайма.
Более пяти лет С. не может отстоять свое право на создание семьи, право двух малолетних детей (в семье родился второй ребенок) жить и воспитываться в полной семье, пользоваться жилым помещением, получать медицинское обслуживание и социальные льготы.
Требования, предъявляемые Управлением Федеральной миграционной службы России по городу Москве, не только нарушают гражданские права членов семьи С., но и противоречат действующему законодательству о гражданстве.
Сотрудникам Федеральной миграционной службы России необходимо неукоснительно соблюдать законодательство и установленные сроки рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации, так как очень часто этот процесс растягивается на годы.
О нарушениях прав детей в условиях споров о порядке осуществления родительских прав
Споры о порядке осуществления родительских прав являются чрезвычайно сложной категорией дел как для рассмотрения уполномоченными государственными и муниципальными органами, так и для последующего исполнения. Сам предмет этих споров подразумевает крайнюю степень эмоциональности сторон, которая нередко принимает весьма агрессивные формы и не позволяет участникам спора трезво оценивать ситуацию.
Соблюдение прав и интересов ребенка при рассмотрении этих споров является основной задачей и в то же время главным камнем преткновения. Интересы ребенка нередко подменяются сторонами такими понятиями, как материальное или жилищное положение, мнение ребенка о споре, которое не всегда отвечает его интересам или может быть внушено одним из родителей, родственниками и т.д.
При разводе родители часто по-разному видят будущее своих детей. Несовпадение их взглядов подпитывается взаимными обидами из-за распавшегося брака и может превратиться в банальное выяснение отношений между бывшими супругами, когда ребенок становится дополнительным веским аргументом, а его интересы подменяются интересами враждующих родителей.
Подавляющее большинство нарушений прав несовершеннолетних при указанных спорах происходит в результате неправильного, непримиримого поведения родителей.
Практика обращений к Уполномоченному по данной категории дел свидетельствует, что на досудебной стадии их рассмотрения типичными являются следующие виды нарушений прав детей.
1.Нарушение одним из родителей права ребенка на общение с другим родителем и иными родственниками, психологическое воздействие на ребенка.
Специалисты органов опеки и попечительства муниципалитетов внутригородских муниципальных образований в городе Москве стараются примирить родителей ребенка в целях заключения соглашения о порядке осуществления родительских прав. К большому сожалению, это удается далеко не всегда.
Один из системных недостатков такого подхода - изучение вопроса только в юридическом и общежитейском аспектах без привлечения квалифицированных специалистов в области семейной психологии, конфликтологии и педагогики.
Практика показывает, что при наличии спора о порядке осуществления родительских прав, если достичь соглашения сторон не удается, необходимо, как минимум, проведение экспертизы детско-родительских отношений, а в некоторых случаях желательно психологическое сопровождение таких семей. При наличии спора вопрос об экспертизе рано или поздно все равно встанет, а затягивание рассмотрения спора однозначно не соответствует интересам ребенка.
В настоящее время в городе Москве недостаточно государственных учреждений, способных квалифицированно проводить такого рода экспертизы и оказывать реальную помощь в разрешении сопутствующих конфликтных ситуаций.
К сожалению, кардинально изменить положение только путем привлечения квалифицированных психологов и педагогов вряд ли возможно, так как всегда найдутся особо непримиримые родители, которые попросту не захотят обращаться к специалистам по рекомендациям или требованиям органов опеки и попечительства и (или) суда. Как правило, именно такие родители длительное время удерживают детей у себя, не позволяют им общаться с другим родителем и его родственниками, настраивают детей в соответствии со своей позицией.
Противостоять таким проявлениям "родительской любви" с помощью имеющихся механизмов государственного воздействия крайне тяжело.
В ряде стран, членов ООН, в таких случаях практикуют превентивное вмешательство уполномоченных государственных органов. Это может выражаться, в частности, во временном изъятии ребенка из конфликтной атмосферы разрушающейся семьи до разрешения спора по существу, что позволяет оградить его от давления со стороны эмоционально возбужденных родителей. Изъятие ребенка из семьи может осуществляться с временным помещением его в иную семью, которой доверяют стороны, в патронатную семью или в специализированный реабилитационный центр. В каждом из таких случаев родители могут общаться с ребенком, навещать его, участвовать в процессе его воспитания до разрешения спора по существу. Такой подход позволяет оградить ребенка от психологического давления и дает возможность контролировать реальное положение дел.
К сожалению, в нашей стране государство не использует подобных механизмов и фактически пускает "семейное дело" на самотек, оставляя возможность надеяться только на порядочность и здравый смысл родителей.
Пренебрежение превентивной ролью государства в этой области приводит к существенному нарушению прав и законных интересов детей, которые подвергаются постоянному психологическому насилию и вынуждены участвовать в спорах взрослых. Эксперты утверждают, что нередко дети, пережившие такой стресс в несовершеннолетнем возрасте, впоследствии не способны создать собственные полноценные семьи. Полученные ими эмоциональные травмы бывают настолько глубокими, что оставляют свой след на протяжении всей жизни.
Именно поэтому Правительству Российской Федерации и Государственной Думе необходимо принять безотлагательные меры для укрепления правовых основ превентивного вмешательства государственных органов в соответствии с подпунктом "d" пункта 47 Заключительных замечаний Комитета ООН по правам ребенка.
Превентивное вмешательство государства в область семейного права необходимо также во многих других случаях, в частности, для ограждения ребенка от физического или сексуального насилия. В таких случаях не нужно будет дожидаться наступления деструктивных последствий для запуска громоздкой машины государственного обвинения.
Отсутствие механизмов превентивного вмешательства государства на ранних стадиях рассмотрения споров порождает порочную практику вынесения неисполнимых судебных решений. Через месяцы, а иногда и годы судебных тяжб ребенок просто не узнает, а нередко и боится родителя, который не имел возможности общения с ним.
Необходимо очень внимательно отнестись к этой проблеме и разработать дифференцированный механизм превентивных мер, которые позволят ребенку общаться с обоими родителями и исключат возможность оказания на него психологического давления.
Применение превентивных государственных мер нельзя рассматривать как нарушение преимущественного права родителей на воспитание своих детей, если данные меры направлены на защиту прав и интересов ребенка. Только оперативность и открытость этой процедуры позволят эффективно осуществлять государственную защиту прав и законных интересов детей от злоупотреблений со стороны родителей.
Введение в Российской Федерации системы ювенального правосудия могло бы обеспечить квалифицированное применение превентивных мер и создание стабильной судебной практики по делам, касающимся интересов несовершеннолетних. Однако вопрос о применении указанных мер в настоящее время мог бы решаться и в системе общего правосудия в максимально короткие сроки до разрешения спора по существу.
К сожалению, во многих случаях органы опеки и попечительства вынуждены ограничивать свои действия по защите прав несовершеннолетних от злоупотреблений со стороны родителей лишь рекомендациями и предупреждениями, которые могут попросту игнорироваться теми, кому они предназначены.
2.Формальное отношение органов опеки и попечительства к спору или их предвзятая позиция.
Человеческий фактор часто является определяющим при обращении граждан к специалистам уполномоченных органов для защиты прав несовершеннолетних детей. Нередко от отношения конкретного должностного лица к служебным обязанностям зависит судьба ребенка.
На контроле Уполномоченного находился следующий факт. Специалист органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Южное Бутово в городе Москве провел обследование жилищно-бытовых условий по адресу, указанному Г. (отцом малолетнего Саши) и его нынешней супругой, и составил акт данного обследования с отражением в нем наименований и характеристик конкретных предметов мебели и интерьера, отметив в заключении, что ребенку целесообразно проживать именно в этой квартире.
Решением Нагатинского районного суда города Москвы местом жительства ребенка было определено место жительства его матери, Г. был обязан передать ей ребенка.
Выехавшие по указанному Г. адресу судебные приставы-исполнители обнаружили, что дома по данному адресу не существует.
По запросу Уполномоченного Зюзинской межрайонной прокуратурой города Москвы была проведена проверка указанного факта, по результатам которой руководителю муниципалитета внутригородского муниципального образования Южное Бутово в городе Москве было вынесено представление о недопущении подобных нарушений и привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Глубоко убежден, что формальное отношение к работе, связанной с детскими судьбами, абсолютно недопустимо.
3.Недостаточный уровень подготовленности специалистов органов опеки и попечительства, нестабильная правоприменительная практика в их деятельности.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка (пункт 21) выражается обеспокоенность тем, что не все специалисты, работающие с детьми и в интересах детей, получают надлежащую подготовку в области прав ребенка.
В настоящее время органы опеки и попечительства определяют стратегию своей деятельности самостоятельно, что в некоторых случаях приводит к формированию порочной правоприменительной практики и ухудшает ситуацию по защите прав детей в конкретных внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве.
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Конвенции о правах ребенка "государства-участники обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности... с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора".
Никакого компетентного надзора за деятельностью органов опеки и попечительства при сложившемся положении дел установить невозможно.
Необходимо создать в городе Москве целостную систему органов опеки и попечительства, деятельность которых будет подконтрольна соответствующему государственному органу, уполномоченному Правительством Москвы.
На стадии судебного разбирательства наряду с проблемами, возникающими на досудебной стадии, появляются иные формы нарушения прав несовершеннолетних.
Уполномоченный неоднократно в своих ежегодных докладах указывал на конкретные случаи, когда суды не допускали к участию в деле его представителей. Причем такие отказы чаще всего обусловлены тем, что судьи совершенно не знакомы с деятельностью Уполномоченного и воспринимают его исключительно как лишнего участника процесса. Они полагают, что участие в деле органов опеки и попечительства обеспечит надлежащую защиту прав несовершеннолетних. Однако должность Уполномоченного учреждена для дополнительной защиты прав ребенка. Его деятельность не подменяет и не дублирует работу органов опеки и попечительства.
Имеют место случаи, когда органы опеки и попечительства злоупотребляют своими обязанностями или заблуждаются относительно интересов ребенка, не знают, как поступить в той или иной конкретной ситуации, и оставляют вопросы, подлежащие квалифицированной оценке специалиста, на усмотрение суда. В таких случаях участие Уполномоченного в процессе будет способствовать правильному рассмотрению дела.
Большое количество нарушений прав детей на стадии судебного разбирательства указанных споров обусловлено неправильной оценкой как органами опеки и попечительства, так и судом интересов ребенка, что приводит к вынесению решений, не соответствующих его правам и интересам.
Частью 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации и пунктом 1 статьи 61 СК РФ гарантировано равенство прав родителей в отношении их детей. При этом неправильное понимание этого равенства прав родителям внушают некоторые юристы, которые трактуют семейные правоотношения только в аспекте взаимных прав и обязанностей сторон, забывая о том, что определяющее значение имеют подлинные интересы ребенка, а не те интересы, которые ему более выгодны с точки зрения гражданского права. Вопрос об имущественном положении сторон нельзя ставить во главу угла, поскольку обязанность содержать своего ребенка может и должна исполняться независимо от места его жительства и порядка общения с родителем, проживающим отдельно. Для родителей, отказывающихся добровольно участвовать в содержании собственного ребенка, существует правовой институт алиментных обязательств.
5 сентября 2006 года представитель Уполномоченного участвовал в судебном заседании Кунцевского районного суда города Москвы по иску Б. к Е. о расторжении брака и об определении места жительства несовершеннолетних детей. Б., отец несовершеннолетних Риты, 1996 года рождения, и Светы, 2000 года рождения, с конца января 2006 года, то есть с момента фактического прекращения супружеских отношений с Е., матерью девочек, удерживает дочерей у себя, не позволяет матери общаться с ними. Представлявший интересы Б. по доверенности индивидуальный предприниматель Ч. настойчиво пытался убедить суд в том, что двум малолетним девочкам лучше проживать с отцом, который до момента разрыва супружеских отношений их воспитанием не занимался. Причем в качестве основного аргумента необходимости проживания девочек совместно с отцом Б. и его представитель предлагали учитывать мнение малолетних девочек, которые после разрыва отношений между родителями "стали бояться свою мать". Но в чем выражается эта боязнь и что явилось ее причиной, ни Б., ни его представитель доходчиво объяснить не смогли. Б. не отрицал того факта, что девочки любили свою мать, не боялись, хотели с ней общаться, когда она жила вместе с ними. Кроме того, Б. утверждал, что если супруга к нему вернется, он сможет сделать все, чтобы дети перестали ее бояться и захотели жить вместе с ней. Перечисленные факты указывали на то, что дети высказывали свое мнение под давлением отца, который навязывал им страх к их собственной матери и всячески настраивал против нее. Б. использовал своих детей как средство в борьбе за сохранение брака, распад которого он глубоко переживал. На вопрос суда: "Настаиваете ли Вы на расторжении брака?" - Б. ответить не смог, это за него сделал его представитель.
К счастью, благодаря твердой позиции квалифицированного адвоката Е. и органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Можайское в городе Москве и участию в процессе представителя Уполномоченного решением суда местом жительства девочек было определено место жительства их матери. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Однако, учитывая непримиримую позицию Б. и характер его влияния на девочек, следует предположить, что их мать непременно столкнется с трудностями исполнения вступившего в законную силу судебного решения.
К сожалению, приведенный пример не является редкостью в практике рассмотрения подобных дел. В эмоциональном порыве родители способны совершать поступки, не соответствующие интересам детей, которые в первую очередь отражаются на хрупкой детской психике. Во избежание этого, например, в указанном случае на начальном этапе развития конфликта девочек можно было изъять из семьи путем применения превентивных государственных мер и избежать психологического давления на них со стороны отца. Это способствовало бы объективному, беспристрастному и оперативному разрешению вопроса по существу и значительно бы упростило исполнение судебного решения.
В последнее время все чаще встречаются случаи нарушения равенства прав родителей со стороны материально обеспеченных отцов при спорах об определении места жительства ребенка. В некоторых случаях органы опеки и попечительства, а затем и суд оценивают ситуацию исключительно с позиции материального благополучия и социального статуса родителей, что порой приводит к катастрофическим последствиям. Тревогу вызывает то, что при этом они не руководствуются интересами ребенка и обеспечением его прав и законных интересов, а открыто занимают сторону обеспеченного родителя и отстаивают в суде его права.
На контроле Уполномоченного в течение года находились обращение Б., матери малолетней Маргариты, и встречное обращение В., отца девочки. Два года Б. и В. пытались определить место жительства дочери в судебном порядке, прошли все возможные судебные инстанции, но это только ухудшило их и без того сложные отношения. К счастью, стороны сумели справиться со своими амбициями и в очередном судебном заседании заключили мировое соглашение о проживании Маргариты совместно с мамой и порядке общения папы с дочерью.
Мы искренне надеемся, что Б. и В. найдут правильный алгоритм новых взаимоотношений, который позволит им бесконфликтно и не в ущерб интересам дочери на равных правах заниматься ее воспитанием.
Нельзя забывать, что право на общение с ребенком имеют также дедушки, бабушки, братья, сестры и другие родственники. К Уполномоченному часто обращаются дедушки и бабушки, чьи права на общение с внуками нарушаются одним или обоими родителями.
В соответствии с пунктом 3 статьи 67 СК РФ иски об устранении препятствий к общению с ребенком рассматриваются судом исходя из интересов ребенка и с учетом его мнения.
Как правило, судебное производство по указанным спорам особых сложностей не вызывает, поскольку предметом этих споров является не участие в воспитании ребенка, а право на общение с ним, которое без серьезных оснований крайне тяжело оспорить. Для определения порядка общения с ребенком наряду с рекомендациями органа опеки и попечительства в некоторых случаях необходимо заключение соответствующих специалистов. Рекомендации специалистов относительно порядка общения необходимы, в частности, если ребенок совсем не помнит своих родственников, боится их, страдает какими-либо заболеваниями, препятствующими полноценному общению или общению в какой-либо конкретной обстановке. Все это необходимо подробно исследовать в судебном заседании.
На контроле Уполномоченного находится обращение С., бабушки малолетней Даши. При вынесении решения по иску С. к отцу ребенка К. об устранении препятствий к ее общению с Дашей суд принял во внимание рекомендации Центра психолого-медико-педагогического сопровождения "ОЗОН", в которых было предложено расширять круг общения девочки постепенно, начиная с писем и телефонных переговоров, и вынес решение об определении порядка общения С. с внучкой в соответствии с указанными рекомендациями. Однако со дня вынесения решения (1 октября 2005 года) С. не может добиться от К. исполнения решения суда: не имеет возможности общаться с внучкой по телефону, не получает ответы на письма и открытки. К. всячески избегает контактов с С.
В настоящее время Уполномоченным приняты меры к принудительному исполнению К. указанного судебного решения.
На стадии исполнения судебного решения права детей нарушаются не только обязанными лицами (должниками), как в указанном выше случае, но и судебными приставами-исполнителями.
Не секрет, что существующая судебно-исполнительная система Российской Федерации постоянно подвергается всесторонней и, как правило, обоснованной критике. Тот, кто когда-либо сталкивался с принудительным исполнением судебного решения, знает, каких усилий стоит его добиться.
Так, М., бабушка малолетнего Никиты, столкнулась с трудностями исполнения решения Бабушкинского районного суда города Москвы об определении порядка ее общения с внуком.
Т., отец Никиты, всячески препятствовал общению М. с внуком. М. была вынуждена обратиться в суд, а затем в отдел Службы судебных приставов (ОССП) по СВАО города Москвы. На протяжении четырех месяцев М. безуспешно пыталась добиться от судебного пристава исполнения решения суда. Неоднократные жалобы М. руководству ОССП по СВАО города Москвы никак не повлияли на действия судебного пристава. Для того чтобы обязать судебного пристава исполнить возложенные на него обязанности, Уполномоченному потребовалось обратиться к руководителю Главного управления Федеральной службы судебных приставов по Москве.
Вообще задача взыскателя по исполнению судебного решения сводится к тому, чтобы заставить судебного пристава-исполнителя работать "как следует". Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебным приставам-исполнителям предоставлены серьезные полномочия для исполнения судебных решений, которыми они, к сожалению, не всегда пользуются.
Сами судебные приставы сетуют на неточность судебных решений по данным спорам. Однако Федеральным законом "Об исполнительном производстве" им предоставлено право на обращение в суд за разъяснением судебного акта, которое также не всегда используется.
На контроле Уполномоченного находится обращение Г., матери малолетних Тани и Кристины, которая уже более двух с половиной лет пытается добиться исполнения решения Пресненского районного суда города Москвы о передаче ей на воспитание дочерей. Отец девочек всеми способами препятствует их общению с матерью, скрывает место их нахождения, предупреждения и штрафы со стороны службы судебных приставов попросту игнорирует. Постановлением судебного пристава-исполнителя отец и девочки были объявлены в розыск, который не принес никаких результатов.
Г.самостоятельно установила место нахождения девочек на территории Московской области. В настоящее время решается вопрос о передаче исполнительного производства в соответствующее подразделение службы судебных приставов.
Несложно догадаться, что Г. еще столкнется с трудностями при исполнении указанного решения суда, поскольку девочки не видели ее уже несколько лет и могут просто не узнать маму.
При исполнении подобных судебных решений требуются особый подход и строгий контроль выполнения конкретных исполнительных действий. Затягивание процесса исполнения решения суда может привести к невозможности его исполнения, что повлияет на конкретные детские судьбы.
Согласно информации, которой располагает Уполномоченный, Главное управление Федеральной службы судебных приставов по Москве не ведет работу по статистическому обобщению дел, касающихся указанных споров. Полагаю, что подобная ситуация складывается по всей России.
Считаю возможным предложить Федеральной службе судебных приставов разработать необходимый алгоритм оперативного и эффективного исполнения судебных решений по делам об определении места жительства детей при раздельном проживании родителей и об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка.
О бездействии органов опеки и попечительства по защите жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
К Уполномоченному продолжают поступать обращения граждан, связанные с отказами органов опеки и попечительства защищать жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в семьях попечителей при наличии установленных законодательством города Москвы оснований для обеспечения подопечных жилыми помещениями. Подчас в вопросах защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специалисты органов опеки и попечительства проявляют невиданную волокиту, бездействие и равнодушие.
В мае 2005 года к Уполномоченному поступило обращение Татьяны Л., 1983 года рождения, являющейся лицом из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с просьбой об оказании помощи в предоставлении жилья.
В 1996 году квартира, в которой проживала Татьяна Л., была продана ее родителями, вся семья снята с регистрационного учета по месту жительства. Приобретенная родителями Татьяны Л. другая квартира в городе Москве впоследствии также была продана, а взамен приобретена квартира во Владимирской области, в которой девочка никогда не проживала.
В 1999 году оба родителя Татьяны Л. умерли.
Распоряжением главы управы района Хорошево-Мневники от 28 марта 2000 года N 217 попечителем Татьяны Л. назначена ее тетя. Принимая во внимание, что на момент установления опеки Татьяна Л. в результате неразумных действий своих родителей не имела регистрации по месту жительства, она была зарегистрирована на жилой площади попечителя до наступления совершеннолетия.
В 1999 году Тимирязевский межрайонный прокурор города Москвы обращался в суд с иском о признании сделок с жильем недействительными в интересах несовершеннолетней Татьяны Л., однако результаты рассмотрения гражданского дела установить невозможно в связи с пожаром, происшедшим в здании суда в мае 1999 года, и гибелью архива.
С 2000 года по настоящее время Татьяна Л. проживает на жилой площади бывшего попечителя в трехкомнатной квартире (общая площадь 58,6 кв. метра, жилая площадь 44,1 кв. метра) и имеет регистрацию по месту пребывания. В квартире постоянно проживают 7 человек, являющиеся членами семьи бывшего попечителя.
Получив заявление Татьяны Л., сотрудник аппарата Уполномоченного связался по телефону со специалистом муниципалитета внутригородского муниципального образования Хорошево-Мневники в городе Москве Петрушиной И.Ф., которая сообщила, что все необходимые документы для рассмотрения жилищного вопроса Татьяны Л. собраны и 26 мая 2005 года переданы в учебно-методический центр "Детство" Департамента образования города Москвы для последующего включения в повестку дня Городской межведомственной комиссии по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.
Через год, в июле 2006 года, Татьяна Л. обратилась к Уполномоченному с жалобой на волокиту и бездействие органа опеки и попечительства в решении ее жилищного вопроса. В ходе проверки, проведенной аппаратом Уполномоченного, было установлено, что жилищные документы на сироту специалистом Петрушиной И.Ф. не сдавались вообще ни в 2005 году, ни в 2006 году, а сама Петрушина И.Ф. на протяжении целого года самым возмутительным образом вводила в заблуждение Татьяну Л., ее бывшего попечителя и Уполномоченного. Однако на протяжении целого года, вплоть до июля 2006 года, Петрушина И.Ф. на многочисленные обращения к ней Татьяны Л. по поводу предоставления жилья отвечала: "Жди, скоро получишь!".
11 июля 2006 года Уполномоченный был вынужден забрать из муниципалитета внутригородского муниципального образования Хорошево-Мневники в городе Москве жилищные документы Татьяны Л. и в течение трех дней направить их в установленном порядке в ГУП "Моссоцгарантия".
Расцениваю действия Петрушиной И.Ф. как грубое и злостное нарушение федерального законодательства и законодательства города Москвы по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также как неисполнение ею должностных обязанностей специалиста по опеке и попечительству.
В декабре 2006 года жилищный вопрос Татьяны Л. удалось решить положительно.
К сожалению, аналогичные примеры, когда органы опеки и попечительства "забывают" своевременно решить жилищные вопросы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно привести и по другим районам города Москвы.
О нарушениях прав детей в связи с неисполнением алиментных обязательств
В 2006 году к Уполномоченному поступило более 20 письменных обращений по вопросу нарушения прав детей на обеспечение содержания от родителей. Практически все обратившиеся - матери детей.
Анализ обращений показывает, что заявителям необходима помощь во взыскании алиментов вне зависимости от того, на какой стадии находится дело (возникают проблемы по исполнению соглашений об уплате алиментов; в розыске родителя, обязанного выплачивать алименты; по истребованию алиментов по исполнительному листу; по определению задолженности по оплате алиментов и т.д.).
По данным ГУВД по городу Москве, наблюдается устойчивое снижение зарегистрированных преступлений по признакам, предусмотренным статьей 157 Уголовного кодекса Российской Федерации (злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей). В 2002 году зарегистрировано 813 таких преступлений, в 2003 году - 721, в 2004 году - 814, в 2005 году - 674, в 2006 году - 503.
По данным Управления Судебного департамента в городе Москве, резко снижается число рассмотренных судами дел о взыскании алиментов на содержание детей (2003 год - 2639, 2004 год - 1869, 2005 год - 695, 2006 год - 314). При этом по статистике в России ежегодно растет количество разводов: распадается каждый третий брак, а в Москве - каждый второй.
Женщины, имея хоть малейшую возможность содержать ребенка самостоятельно, предпочитают не инициировать производство по взысканию алиментов, так как нет уверенности в том, что время, потраченное на обращение в суд и в службу судебных приставов, обернется реальными деньгами на содержание ребенка.
Нерадивые отцы используют любую возможность, чтобы уклониться от содержания своих детей, а государство не в состоянии эффективно отстаивать интересы детей в вопросах обеспечения их содержания родителями.
К Уполномоченному обратилась Р. - мать двоих несовершеннолетних детей. С 2003 года женщина обращается в отдел Службы судебных приставов по СВАО города Москвы по взысканию алиментов и задолженности на содержание детей с бывшего мужа. И три года судебный пристав-исполнитель не исполняет свои служебные обязанности, затягивает исполнение судебного производства, теряет исполнительные листы. Пока мать ведет неравный бой с нерадивым отцом и Службой судебных приставов, дети не получают от отца элементарных средств на их содержание.
Ситуация Р. типична, подобные обращения от матерей постоянно поступают к Уполномоченному.
Экономическая ситуация в стране, к сожалению, способствует ненадлежащему исполнению алиментных обязательств родителей в отношении своих детей.
Не секрет, что администрации многих предприятий и организаций широко практикуют выдачу заработной платы сотрудникам "в конвертах".
В России существует безработица. По статистическим данным, проблемы с трудоустройством имеются даже в таком благополучном регионе, как город Москва. И если посмотреть на возраст безработных москвичей, то группы репродуктивного возраста являются здесь самыми многочисленными: 30-34 года - 29,5%, 40-54 года - 41,8%.
Де-факто отсутствует наказание за злостное уклонение от уплаты алиментов. Уголовные дела по статье 157 УК РФ за злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей не возбуждаются, а возбужденные - прекращаются, так как стоит нерадивому родителю "изобразить раскаяние" и перечислить хотя бы минимальные средства в счет огромных задолженностей по уплате алиментов, как признак "злостности", с точки зрения дознавателей, исчезает. Как правило, в дальнейшем алиментные выплаты по-прежнему не поступают, дети остаются без содержания; через несколько месяцев вновь возбуждается уголовное дело, которое после частичного погашения задолженности прекращается.
Границы России открыты, развита трудовая миграция. Активное и трудоспособное население в поисках заработков легко выезжает из страны. Разыскать и истребовать алименты на содержание ребенка можно только в том случае, если между Россией и страной пребывания должника заключено межгосударственное соглашение об оказании взаимной правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Если межгосударственное соглашение отсутствует, как, например, с США, Израилем и Германией, куда на постоянное место жительства устремляется значительный поток российских граждан, то правовой механизм истребования алиментов отсутствует.
К Уполномоченному обратилась мать несовершеннолетней Светланы В., 2002 года рождения. Отец ребенка проживает в Германии (точное место жительства не известно), имеет второе гражданство. Мать и дочь - граждане Российской Федерации. Брак между супругами был расторгнут по решению российского суда. Так как бывший муж не исполняет родительских обязанностей по воспитанию и содержанию ребенка, мать Светланы хотела бы подать исковое заявление о взыскании алиментов на содержание дочери. Однако из-за того, что между Российской Федерацией и Германией нет договора об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, возможность принудительного исполнения решения российского суда на территории данного государства невозможна.
Аналогичных обращений много, ситуации очень похожи, меняются только страны, в которых находятся отцы.
В подготовленном Комитетом Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей проекте федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" предлагается усилить ответственность родителей за злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей, увеличив сроки применения к осужденным установленных видов наказания в виде обязательных работ, принудительных работ, ареста, а также введя дополнительный вид наказания - лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. При этом подразумевается, что уклоняющийся от уплаты алиментов родитель не вправе быть воспитателем других детей или заниматься иной педагогической деятельностью.
Кроме того, в примечании к статье 157 УК РФ предлагается дать понятие "злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей" - сокрытие плательщиком дохода или имущества от обращения взыскания по исполнительному производству, в том числе возбужденному на основании предъявленного к исполнению нотариально заверенного соглашения об уплате алиментов, несообщение должником судебному приставу-исполнителю о перемене своего места жительства, а также совершение иных умышленных действий, влекущих невозможность взыскания алиментов или задержку их взыскания.
Считаю, что необходимо внести изменения в систему взыскания алиментов на содержание детей. В этом вопросе полезен опыт таких стран, как Латвия и Литва, где созданы так называемые государственные алиментные фонды, из которых в размере не менее прожиточного минимума выплачиваются денежные средства на содержание детей, родители которых злостно уклоняются от уплаты алиментов. При этом право требования по взысканию алиментов с таких родителей переходит к государству. Подобная система исключает задержки по выплатам на содержание детей и гарантирует им определенное ежемесячное содержание.
Кроме того, кардинального изменения по взысканию алиментов требует работа судебных приставов-исполнителей. По данным Федеральной службы судебных приставов, производство по делам о взыскании алиментов составляет 10% от всей работы службы, при этом 25% жалоб граждан в службу касаются ненадлежащей работы приставов-исполнителей именно по данной категории дел.
О нарушении прав детей при жестоком обращении в семье
Проблема жестокого обращения с детьми в семье на сегодняшний день продолжает оставаться одной из самых актуальных и острых в ряду иных проблем, связанных с соблюдением и защитой прав детей в современной России, и крайне значимой для будущего нашего общества. К сожалению, положение дел в этой области усугубляется с каждым годом как из-за возрастания случаев применения насилия со стороны взрослых, так и из-за несовершенства федерального законодательства.
Дети, которые подверглись насилию и которым был причинен физический, психический или нравственный вред, лишаются возможности нормально расти и развиваться, первыми попадают в группу риска и впоследствии могут стать асоциальными людьми. По мнению специалистов, взрослые люди, перенесшие физическую или психическую травму в детстве, с большой долей вероятности впоследствии также начинают применять насилие и к своим детям.
Сохранение тенденции роста числа детей, пострадавших от насилия со стороны взрослых, может уже в ближайшие годы привести к деградации общества и, как следствие, к социально-экономическому спаду в стране.
За последние годы значительно изменилось отношение общества к насилию, в том числе насилию над детьми. Многие граждане начинают относиться к проявлению жестокости как к чему-то обыденному, не стоящему внимания, просто безразлично. Это связано, прежде всего, с постоянным присутствием насилия в нашей жизни, особенно в средствах массовой информации, что приводит к стиранию грани между дозволенным и запрещенным. В обществе размываются общепринятые представления о том, что является нормой по отношению к детям, а что - нет.
УК РФ предусматривает уголовную ответственность за такие насильственные действия в отношении несовершеннолетних, как побои (статья 116), истязание (статья 117), изнасилование (статья 131), совершение насильственных действий сексуального характера (статья 132), половое сношение и иные действия сексуального характера с лицом, не достигшим шестнадцатилетнего возраста (статья 134), а также неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (статья 156) и другие.
Однако указанные нормы часто не действуют, так как выявить, а впоследствии и доказать факт насилия и жестокого обращения с ребенком очень часто бывает крайне сложно.
В ряде случаев факты жестокого обращения с детьми остаются нераспознанными, так как зачастую граждане не имеют элементарного понятия о том, как нужно поступать в той или иной ситуации, если они являются свидетелями физического или психического насилия над ребенком. Сами дети, подвергшиеся насилию, в силу своего возраста, развития, перенесенного стресса, из-за боязни повторно подвергнуться жестокому обращению также не в состоянии обратиться за помощью в соответствующие государственные органы, учреждения, которые могли бы оказать реальную помощь и защитить их от посягательств со стороны взрослых. Кроме того, ребенок боится распространения информации о произошедшем факте насилия, так как часто эта информация доходит до сверстников, учителей школы, воспитателей детских садов. Следует отметить, что и сама процедура допроса несовершеннолетнего как следственными органами, так и в суде причиняет большую психологическую травму ребенку.
Крайне важным аспектом в контексте рассматриваемой проблемы является несовершенство действующего законодательства. Длительное время ведутся дискуссии о необходимости усилить ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних и жестокое обращение с ними со стороны родителей или иных лиц, на которых возложены эти обязанности.
По действующей редакции статьи 156 УК РФ родители и иные лица, осуществляющие воспитание или надзор за ребенком, могут быть привлечены к уголовной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию, если это деяние соединено с жестоким обращением с ребенком.
При этом санкция статьи 156 УК РФ не предусматривает лишения свободы, что значительно ниже санкции за жестокое обращение с животными (статья 245 УК РФ), в соответствии с которой виновному лицу может быть назначено наказание в виде лишения свободы сроком до двух лет.
Видимо, государство не относит к числу приоритетных задач защиту прав и интересов своих маленьких граждан.
Кроме того, понятие "жестокое обращение с несовершеннолетними" в статье 156 УК РФ вообще отсутствует, что порождает различный подход к квалификации данного вида преступлений у сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры и суда.
По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ), только по пятой части собранных материалов возбуждаются дела по статье 156 УК РФ и только каждое третье дело, дошедшее до суда, заканчивается обвинительным приговором.
Комитетом Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей в целях повышения защиты детей от злоупотреблений со стороны родителей и иных лиц, отвечающих за воспитание детей, подготовлен законопроект о внесении изменений в статью 156 УК РФ.
Предлагается повысить меры уголовной ответственности родителей (иных лиц) за жестокое обращение с детьми и увеличить срок обязательных работ до двухсот сорока часов, исправительных работ - до двух лет, а также предусмотреть наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
В соответствии с законопроектом в примечании к статье 156 УК РФ дается определение понятия "жестокое обращение с несовершеннолетними", отграничивающее это деяние от иных составов преступлений, относящихся к преступлениям против личности (побои, истязание и т.д.). Это позволит правильно толковать данную уголовно-правовую норму и соответственно квалифицировать содеянное.
Жестокое обращение с несовершеннолетним как деяние, не совпадающее с побоями, истязанием, оставлением в опасности и другими преступлениями против жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства личности, может состоять в непредоставлении ребенку пищи, одежды, лишении его сна и отдыха, невыполнении элементарных норм, влекущих за собой различные заболевания ребенка, а также в иных систематических действиях (бездействии), которые причиняют вред физическому и (или) психическому здоровью ребенка, его нравственному развитию.
По данным органов внутренних дел, такого рода факты распространены, однако на практике привлечь родителей ребенка к уголовной ответственности не представляется возможным.
Очевидно, что одним усилением наказания ситуацию с жестоким обращением с детьми радикально не изменить, так как в первую очередь необходимо, чтобы в обществе была выработана нетерпимость к жестокости и насилию, особенно по отношению к детям.
В 2006 году значительно увеличилось количество обращений к Уполномоченному, связанных с жестоким обращением с детьми. Эти обращения поступали как от родственников несовершеннолетних, так и от соседей по дому, самих детей.
При рассмотрении указанной категории дел наряду с привлечением виновных лиц к ответственности возникают иные проблемы обеспечения прав и законных интересов детей. Нередки случаи, когда лицо, признанное судом виновным в совершении тяжкого или средней тяжести преступления в отношении несовершеннолетнего и проживавшее до момента заключения под стражу на одной жилой площади с потерпевшим, после отбытия наказания возвращается в квартиру, где проживает ребенок, пострадавший от его действий и перенесший сильнейшую физическую и психическую травму. Очевидно, что при таких обстоятельствах совместное проживание этого гражданина и ребенка невозможно.
В случаях когда лицом, совершившим преступление, является отец или мать ребенка, существуют пути решения проблемы в рамках действующего законодательства.
Так, в соответствии со статьей 69 СК РФ родители, жестоко обращающиеся с детьми, кроме понесенного уголовного наказания могут быть лишены родительских прав, и законный представитель ребенка на основании статьи 91 ЖК РФ вправе обратиться с иском в суд о выселении гражданина, лишенного родительских прав, без предоставления другого жилого помещения, так как совместное проживание ребенка с таким гражданином невозможно.
Но что же делать, если лицом, совершившим акт насилия по отношению к ребенку, является не родитель, а родственник или вообще чужой человек, который зарегистрирован в одном жилом помещении с несовершеннолетним? К сожалению, в настоящее время отсутствуют правовые нормы, на основании которых можно было бы выселить такого человека.
Ярким примером может служить ситуация, в которой оказалась несовершеннолетняя сирота Валерия С., 1997 года рождения.
Когда девочке было четыре года, бывшим супругом ее бабушки Л. в отношении нее были совершены действия сексуального характера. В результате этих действий Валерия перенесла сильнейший стресс и по сегодняшний день нуждается в длительной психологической помощи. Гражданин Л. за совершение этого преступления был приговорен к восьми годам лишения свободы, однако уже в 2006 году он освободился от отбывания наказания условно-досрочно и должен вернуться в комнату коммунальной квартиры, где зарегистрирована и проживает несовершеннолетняя Валерия С. вместе со своей бабушкой.
В связи со сложившейся ситуацией Уполномоченным было направлено ходатайство префекту Юго-Восточного административного округа города Москвы с просьбой принять безотлагательные меры к предоставлению гражданину Л. другого жилого помещения. Общественная жилищная комиссия при префекте ЮВАО города Москвы рекомендовала предоставить ему по выходу из мест лишения свободы комнату в квартире коммунального заселения.
Таким образом, малолетняя Валерия С. может больше не волноваться и жить нормальной полноценной жизнью. Однако неизгладимый след от перенесенного ребенком кошмара в раннем возрасте останется на всю жизнь, и, к сожалению, даже время не сможет в полной мере восстановить психику ребенка, перенесшего сексуальное насилие.
Эта история не является единичной. В целях защиты детей от повторного сексуального или физического насилия, а также в целях восстановления их психического равновесия следует усовершенствовать жилищное законодательство. Необходимо законодательно обеспечить возможность выселения из жилых помещений лиц, подвергших ребенка насилию, в другие жилые помещения, размер которых соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие.
Кроме того, управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в административных округах должны оказывать максимально возможное содействие в подборе вариантов для размена квартир, площадь которых позволяет это сделать и в которых проживают как дети, подвергшиеся насилию, так и лица, совершившие это преступление.
В октябре 2006 года к Уполномоченному обратилась П. в интересах своих детей Марины, 1986 года рождения, и несовершеннолетнего Дмитрия П., 1991 года рождения.
Родной отец несовершеннолетнего Дмитрия П. и отчим Марины гражданин П. в 2002 году совершил действия сексуального характера по отношению к приемной дочери, на тот момент несовершеннолетней, и развратные действия в отношении сына. За совершенные им деяния П. был осужден на 7 лет и 6 месяцев лишения свободы.
После отбытия наказания П. должен будет вернуться домой к своей бывшей жене и теперь уже бывшим детям, так как в 2003 году он был лишен родительских прав в отношении детей. Учитывая, что при таких обстоятельствах совместная жизнь с П. будет невыносима, да и невозможна, П-ва уже сейчас пытается разменять трехкомнатную муниципальную квартиру, в связи с чем обратилась за помощью в размене в ГУП города Москвы "Мосжилсервис".
Полагаю, что в ближайшее время должны быть разработаны и внесены изменения в федеральное законодательство, которые будут направлены на защиту наших детей от жестокости и насилия со стороны взрослых.
О нарушениях прав детей, находящихся под опекой (попечительством), при назначении и выплате денежных средств на их содержание
С 1 января 2005 года вопросы денежного содержания подопечных детей регулируются Законом города Москвы от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)".
Практика обращений к Уполномоченному свидетельствует о наличии случаев, когда указанный Закон нарушается и денежные средства на содержание подопечных детей либо не назначаются и не выплачиваются, либо выплачиваются с большими задержками и не в полном объеме.
К Уполномоченному обратилась гражданка А. с жалобой на грубое нарушение прав своей несовершеннолетней подопечной Татьяны Б., 2004 года рождения.
Одинокая мать ребенка, проживающая без регистрации в Воронежской области, оставила дочь в квартире посторонних граждан в городе Москве, а сама скрылась в неизвестном направлении.
27 марта 2006 года двухлетняя Таня Б. была выявлена сотрудниками ОВД района Бибирево как оставшаяся без попечения родителей, после чего доставлена ими в детскую городскую клиническую больницу Святого Владимира.
В мае 2006 года мать девочки отказалась от дочери и дала согласие на ее удочерение. Заявление матери было заверено ведущим специалистом по охране прав детей отдела по образованию, делам молодежи и спорту администрации Грибановского муниципального района Воронежской области.
Распоряжением руководителя муниципалитета внутригородского муниципального образования Сокольники в городе Москве от 3 июня 2006 года несовершеннолетняя Татьяна Б. была передана под опеку А., а 10 июля 2006 года распоряжением руководителя муниципалитета по месту регистрации опекуна она была поставлена на учет в органе опеки и попечительства. Однако при этом ни один из указанных органов опеки и попечительства, признав, что ребенок остался без попечения родителей, денежные средства на содержание девочки не назначил.
В связи с этим опекун обратилась в муниципалитет по месту своего жительства и регистрации, откуда получила формальный и, по сути, издевательский ответ: в соответствии с частью 2 статьи 3 Закона города Москвы N 87 денежные средства не назначаются и не выплачиваются на содержание подопечных, которые с ведома и согласия родителей находятся под опекой у третьих лиц. Если бы специалисты указанного муниципалитета более внимательно ознакомились с обстоятельствами выявления ребенка в городе Москве и установления над ним опеки, они бы увидели, что опека над ребенком назначалась без ведома и согласия матери в связи с ее полным устранением от участия в воспитании и содержании дочери, с отсутствием какой-либо заботы со стороны матери в отношении Татьяны Б.
Не получив гарантированной государством помощи на подопечного ребенка от уполномоченных органов, опекун обратилась с жалобой в Правительство Москвы и органы прокуратуры.
После проверки прокуратурой денежные средства на содержание ребенка были назначены с 6 сентября 2006 года. Однако теперь уже районное управление социальной защиты населения (РУСЗН) отказалось выплачивать указанные средства, так как начальник РУСЗН сочла, что достаточных оснований для этого не имеется.
Полагаю, что, принимая решение об отказе в выплате денежных средств, РУСЗН далеко вышло за пределы своей компетенции. Отказ в выплате опекуну денежных средств на содержание ребенка, оставшегося без попечения родителей, носит незаконный характер и не предусмотрен Законом города Москвы "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", так как в соответствии с частью 1 статьи 3 указанного Закона назначение и выплата денежных средств производятся во всех случаях установления опеки над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей. Требование РУСЗН установить обстоятельства, при которых осуществление матерью родительских прав противоречит правам и интересам ребенка, также не основано на законе и не входит в компетенцию РУСЗН.
Действительно, мать девочки, гражданка Б., до настоящего времени не лишена родительских прав по не зависящим от ребенка и его опекуна обстоятельствам, однако фактически ребенок с июля 2006 года до настоящего времени находится на материальном содержании своего опекуна А.
В ноябре 2006 года Уполномоченный обратился в компетентные органы Воронежской области с просьбой ускорить предъявление иска о лишении матери родительских прав, откуда пришло сообщение: еще летом 2006 года они проинформировали орган опеки и попечительства муниципалитета по месту жительства опекуна А. о том, что они не могут лишить мать родительских прав, так как она не имеет регистрации на территории Воронежской области, а летом вообще уехала в неизвестном направлении. Однако муниципалитет по месту жительства А. обратился с иском в суд о лишении Б. родительских прав лишь в ноябре 2006 года.
Уполномоченный обратился в Департамент социальной защиты населения города Москвы с просьбой решить вопрос о выплате денежных средств на содержание ребенка с момента возникновения оснований на их получение, то есть с 3 июля 2006 года.
Из Департамента социальной защиты населения города Москвы пришло сообщение о том, что денежные средства на содержание Тани Б. опекуну выплачены, но с 6 сентября 2006 года, так как именно эта дата указана в распоряжении руководителя муниципалитета по месту жительства опекуна.
Заявитель совершенно справедливо указывает, что все задействованные в этой ситуации государственные и муниципальные органы действуют против интересов ребенка, и с горечью говорит, что она устала от бюрократических издевательств, ей не оказали никакой помощи и она не услышала других слов, кроме "Вам не положено".
На многочисленных "круглых столах", совещаниях, конференциях говорится о необходимости развивать семейные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о всемерной поддержке замещающих семей. И одновременно раз за разом мы сталкиваемся с безразличием к судьбам этим детей, нежеланием государственных и муниципальных служащих исполнять свои обязанности по обеспечению прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, равнодушием, а подчас и враждебностью в отношении людей, которые берут на себя нелегкое бремя заботы и ответственности за детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
За несколько дней до окончания подготовки настоящего доклада сотрудникам аппарата Уполномоченного стало известно, что руководитель муниципалитета по месту жительства опекуна Татьяны Б. принял решение о назначении и выплате денежных средств на содержание подопечной с момента нахождения ребенка в семье А., а именно с 3 июля 2006 года. Поэтому мы не указываем название муниципалитета, о котором идет речь.
К сожалению, пример Тани Б. не является единственным. К Уполномоченному обратилась опекун Н. с просьбой об оказании содействия в восстановлении законности и нарушенных прав малолетнего ребенка.
Жительница города Яранска Кировской области гражданка К. после рождения 8 мая 2004 года дочери Наташи написала заявление с просьбой поместить ребенка в государственное учреждение сроком на один год в связи с тяжелым материальным положением.
21 мая 2004 года администрацией города Яранска издано распоряжение об устройстве девочки в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В период пребывания дочери в указанном учреждении мать судьбой Наташи не интересовалась и по истечении срока пребывания домой ее не забрала. Таким образом, уже в мае 2005 года девочка в соответствии со статьей 121 СК РФ приобрела статус ребенка, оставшегося без попечения родителей.
16 мая 2005 года распоряжением главы администрации Яранского муниципального района Наташа была передана под опеку жительнице города Москвы Ч. как ребенок, оставшийся без попечения родителей.
14 июля 2005 года, через два месяца после передачи девочки под опеку, мать написала заявление в отношении дочери, дав согласие на ее проживание и последующее удочерение гражданкой Ч.
24 апреля 2006 года распоряжением главы администрации Яранского муниципального района Черн-ва А.Е. была освобождена от обязанностей опекуна по состоянию здоровья.
24 апреля 2006 года опекуном Наташи была назначена Н., проживающая в городе Москве. Личное дело подопечной передано в орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Ивановское в городе Москве и поставлено на учет. Однако до настоящего времени денежные средства на содержание ребенка не назначены и не выплачены.
И в этом случае РУСЗН, а затем и Департамент социальной защиты населения города Москвы вышли за пределы своей компетенции, указывая органу опеки и попечительства на то, что статус несовершеннолетней Наташи якобы не установлен, так как мать не лишена родительских прав. Вновь представители Департамента социальной защиты населения города Москвы ссылаются на часть 2 статьи 3 Закона города Москвы N 87, хотя и здесь достаточно было внимательно изучить обстоятельства установления опеки над ребенком, чтобы убедиться, что девочка давно имеет статус ребенка, оставшегося без попечения родителей, и заново устанавливать указанный статус не требуется.
Правовой статус ребенка, оставшегося без попечения родителей, возникает по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 121 СК РФ. В нем содержится открытый перечень случаев, при которых ребенок может остаться без попечения родителей. Закон не предусматривает выдачи ребенку какого-либо документа единого образца, удостоверяющего факт отсутствия родительского попечения.
Лишение родительских прав - самостоятельная правовая мера, направленная как на защиту прав ребенка, так и на установление ответственности за поведение родителей, которая не связана с правовым статусом ребенка. Поэтому для признания ребенка оставшимся без попечения родителей предварительного лишения прав его родителей не требуется.
Отказ матери от родительских прав на ребенка и согласие на его последующее усыновление в силу статей 121-123 СК РФ является передачей родительских прав государству, которое должно эти права принять, поскольку ребенок остался без попечения родителей, и лишать в таких случаях мать родительских прав невозможно, так как невозможно лишить того, чего нет.
Надеюсь, что орган опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования Ивановское в городе Москве и районное управление социальной защиты населения примут незамедлительные меры к восстановлению нарушенных прав ребенка, решив вопросы назначения и выплаты денежных средств на содержание подопечной Наташи К. с 24 апреля 2006 года.
О распространении информации о Конвенции ООН о правах ребенка
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка отмечается, что Российской Федерацией не выполнен ряд высказанных ранее рекомендаций, и в первую очередь рекомендаций о распространении информации о Конвенции о правах ребенка.
Дети и подростки, осведомленные о своих правах и обязанностях, механизмах защиты своих прав, имеют более активную гражданскую позицию, более ответственны, могут на деле защитить себя и близких, уважительнее относятся к правам других граждан. Поэтому знание своих прав - это не только требование Конвенции о правах ребенка, но и повседневная реальная необходимость.
Ни для кого не секрет, что дети подвергаются насилию в семье, совершают побеги из дома, попадают в специализированные учреждения с диагнозом "умственная отсталость". Только за последние три года Городской медико-психолого-педагогической комиссией (ГМППК) такие диагнозы поставлены 2253 несовершеннолетним жителям города Москвы, что составляет 61% от общего числа детей, осмотренных членами комиссии (3661).
Тысячи юных москвичей состоят на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. В такой ситуации знание прав ребенка позволит как родителям, так и самим детям принять правильное решение о защите тех или иных прав. Особенно остро в таких знаниях нуждаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в государственных детских учреждениях и полностью зависимые от своих государственных опекунов, воспитателей.
Статья 12 Конвенции о правах ребенка устанавливает, что государство обеспечивает ребенку право свободно выражать свои взгляды, быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства. Эта норма закреплена в статьях 56 и 57 СК РФ, где говорится, что ребенок имеет право на защиту своих прав и законных интересов, а при достижении возраста 14 лет - право самостоятельно обращаться в суд. Однако на практике оно не используется, обращений несовершеннолетних в суд за защитой своих прав не поступало.
Между тем в городе Москве, как и в целом по России, проблема защиты прав детей стоит чрезвычайно остро. К Уполномоченному в основном обращаются родители, законные представители, родственники детей, работники муниципалитетов, детских государственных учреждений и в единичных случаях сами несовершеннолетние.
Крайне редко суды в своих решениях по делам, возникающим из семейно-правовых отношений и затрагивающим права и интересы детей, ссылаются на нормы Конвенции о правах ребенка, которая согласно статье 15 Конституции Российской Федерации является составной частью нашей правовой системы. Поэтому представляется целесообразным, чтобы в обоснование судебных решений, затрагивающих вопросы защиты прав и законных интересов детей, были положены нормы Конвенции о правах ребенка. Особенно это касается решений об усыновлении российских детей иностранными гражданами.
Помимо Конвенции о правах ребенка одним из основных документов о правах ребенка является Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который устанавливает, что государство признает детство важным этапом в жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной и полноправной жизни в обществе во всех ее сферах.
Еще в сентябре 2003 года Уполномоченный обратился к руководству Департамента образования города Москвы с просьбой принять меры к выполнению требований статьи 9 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", которая устанавливает, что в образовательных учреждениях и иных осуществляющих образовательный и воспитательный процессы учреждениях, а также в местах, доступных для детей и родителей (лиц, их заменяющих), вывешиваются тексты уставов, правил внутреннего распорядка таких учреждений; списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними) по месту нахождения указанных образовательных и иных учреждений, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка. Руководителем Департамента образования города Москвы Л.П. Кезиной был издан соответствующий приказ от 3 октября 2003 года N 884 "О выполнении требований Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
Однако, как свидетельствует практика и систематические обращения в аппарат Уполномоченного, данный приказ и требования закона не выполняются. Граждане, обратившиеся к Уполномоченному за консультациями в сфере образования, говорят о том, что не видели уставов образовательных учреждений, никто заявителей с ними не знакомил и в случае необходимости решения вопросов, связанных с образованием ребенка, в ряде учреждений просто отказываются показывать текст устава. Лишь в единичных государственных образовательных учреждениях можно встретить извлечения из Конвенции о правах ребенка.
Настоящим подарком всем детям, каждой московской семье явилось принятое Правительством Москвы постановление от 21 ноября 2006 года N 928-ПП "О Комплексной программе дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год", в котором, как и в законе, предусмотрена разработка программы правового просвещения детей, оказания содействия в применении ими своих прав и проведения единого Дня правовых знаний, посвященного принятию Конвенции о правах ребенка.
Следует также отметить, что если Конвенцию о правах ребенка при желании можно приобрести в книготорговой сети города, то принятые в ее развитие и крайне необходимые для всех специалистов, должностных лиц органов и учреждений, работающих с детьми, Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних ("Пекинские правила"), и Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде) в книжных магазинах города Москвы отсутствуют.
О защите детей от информации, пропаганды и агитации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию
В Заключительных замечаниях Комитет ООН по правам ребенка рекомендует начать проведение разработанных специально для подростков кампаний по пропаганде поведения, ориентированного на здоровый образ жизни, по предупреждению и пресечению сексуальной эксплуатации, использования детей в целях порнографии, а также предоставлять детям точную и объективную информацию о пагубных последствиях злоупотребления наркотиками и принимать меры по предотвращению их вовлечения в наркоторговлю.
Повышение рождаемости, укрепление авторитета семьи, возрождение духовности - это, прежде всего, задача государства. Однако защитить наших детей от жестокости, пошлости и безнравственности, которые льются обильным мутным потоком с экранов телевизоров, печатных изданий, пока не удается. В любом цивилизованном обществе должно быть введено ограничение на использование обнаженной натуры в рекламе, на телевидении отведены специальные каналы или установлены временные интервалы для показа фильмов с насилием и эротикой. Речь идет о соблюдении общечеловеческих норм при распространении информации.
По данным исследований специалистов, в течение одного часа, причем в дневное время, когда телевизор смотрят дети, по любому из российских телеканалов показывают сюжеты, где можно увидеть 7-8 убийств и бесконечную череду выпивок. Правительство России решает задачи реализации национальных приоритетов под лозунгом возрождения семьи, охраны материнства и детства, а средства массовой информации тиражируют пьянки, гульбу, разного вида бандитские разборки и сексуальную вседозволенность.
В своем ежегодном докладе за 2004 год Уполномоченный уже обращал внимание на необходимость принятия мер по пресечению распространения средствами массовой информации культа насилия, садизма, жестокости, эротики и порнографии. Однако распространение такого рода информации и материалов приобретает все более масштабный характер.
В 2006 году в свободной продаже в газетных киосках и книжных магазинах города Москвы по доступной для несовершеннолетних цене (16 рублей за экземпляр) распространялись брошюры под названием "SMS для мальчиков" и "SMS для девочек" (М.,: АСТ, МН Харвест, 2006), содержащие пошлую, порнографическую, человеконенавистническую информацию, эксплуатирующую у несовершеннолетних интерес к сексу, жестокости, насилию и т.д. При этом данные издания анонсированы на титульных листах как сборники "самых веселых свежих SMS-ок для мальчиков и девочек", которые способны доставить немало веселых минут каждому, кто возьмет их в руки.
В этой связи Уполномоченным направлено обращение в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации с просьбой дать правовое заключение об информации, представленной в брошюрах, и ее влиянии на детей. Обращение именно в данный институт было продиктовано в первую очередь тем, что сотрудниками института разработан проект федерального закона "О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию".
Из поступившего заключения следует, что исходя из названия и аннотации указанных печатных изданий они предназначены для детей и подростков, то есть рассчитаны на аудиторию, отличающуюся в пубертатном возрасте гиперсексуальностью и гипертрофированной реакцией на любую, даже завуалированную, информацию сексуального характера. Составитель сборника Адамчик Ч.М. сознательно наделяет эротическим смыслом обычные предметы домашнего обихода (кровать, подушка, одеяло, зубная щетка, душ, домашние животные и т.п.), превращая их в сексуальные объекты, закрепляя в сознании подростков нездоровые сексуальные ассоциации. Отдельные тексты содержат элементы порнографии, способные вызвать соответствующие ассоциации.
Подобного рода информация провоцирует у несовершеннолетних читателей бурные эротические переживания, стимулирует нездоровый интерес к сексу, способствует началу преждевременной половой жизни до достижения половой зрелости, следовательно, причиняет серьезный вред нравственному и психическому здоровью детей, деформирует нормальный процесс их психосексуального и социального развития.
Таким образом, составителем и издателем сборника намеренно допускается эксплуатация подростковой и юношеской гиперсексуальности, что в соответствии с международным правом относится к коммерческой сексуальной эксплуатации детей.
В то же время в сборнике под видом шутливых текстов SMS-сообщений собраны тексты, относящиеся по жанру к вульгарному, циничному, так называемому черному юмору, включая скабрезные и аморальные шутки, характерные для асоциальной среды и маргинальных групп.
Анализ содержания помещенных текстов позволяет заключить, что они содержат информацию, наносящую вред здоровью, нравственному и духовному развитию детей: пропаганду антиобщественного образа жизни, разных видов наркотиков, включая героин и иные инъекционные наркотические вещества (например, "Карамель вдвойне вкусней, если шмаль варилась в ней", "Ничего на свете лучше нету, чем набить травою сигарету!", "Наш ковер - цветущая поляна, там растет трава марихуана!", "Высоко в горах живет девушка Горянка! У нее в горах растет конопли полянка. Задувает косяки, пластилин катает. Хорошо, когда на всех конопли хватает"), пропаганду иных видов зависимости, в том числе от курения.
Согласно заключению НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации для текстов, собранных в указанных брошюрах, характерен вульгарный язык, в них в значительном объеме содержится лексика, включающая нецензурные, жаргонные, бранные и иные ненормативные слова и выражения.
Приводить дополнительные примеры считаю неприемлемым, хотя настоящий доклад рассчитан, прежде всего, на должностных лиц, отвечающих за работу с несовершеннолетними.
Вывод, содержащийся в заключении, свидетельствует, что действиями автора-составителя вышеуказанных брошюр грубо нарушены нормы международного и российского законодательства, направленные на защиту несовершеннолетних от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе нормы, установленные статьями 13, 16, 17 и 34 Конвенции ООН о правах ребенка, статьей 14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", статьей 46 Федерального закона от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".
Опираясь на выводы, сделанные специалистами НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, учитывая, что аналогичные нарушения допускаются другими печатными изданиями, Генеральная прокуратура Российской Федерации подготовила и внесла руководителю Росохранкультуры Боярскову Б.А. представление "Об устранении нарушений законов, направленных на защиту детей от распространения информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию и антиобщественное поведение". При этом заместитель Генерального прокурора Российской Федерации потребовал обеспечить надлежащий контроль за соблюдением печатными изданиями ограничений, установленных для распространения среди несовершеннолетних, а также принять меры к изъятию из торговой сети брошюр "SMS для мальчиков" и "SMS для девочек", что и было сделано.
В статье "Время сломать иглу", опубликованной 9 февраля 2007 года в "Российской газете", Мэр Москвы Лужков Ю.М. правомерно отмечает: "Не думаю, что по степени вины перед обществом наркопропагандисты уступают наркоторговцам. Если человек производит и продает футболки с изображением конопли и соответствующими рекламными призывами, воспевает "дурь" с эстрадных подмостков, делится "виртуальным кайфом" на страницах печати и в книгах, то он должен нести наказание - это очевидно и необходимо".
Вместе с тем еще в августе 2006 года Уполномоченный направил обращение Прокурору города Москвы с просьбой провести проверку по нарушениям в сфере распространения информации, наносящей вред детям, и принять меры к привлечению Адамчика Ч.М. к ответственности, установленной законом.
Ответ из Прокуратуры города на момент подготовки доклада так и не поступил.
Однако в ходе проверки, проведенной по данному обращению, сотрудником УБОП ГУВД по городу Москве вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, из которого следует, что проведено комплексное экспертное (социально-психологическое, искусствоведческое, социально-культурное, социолингвистическое) исследование содержания данных брошюр специалистами Научно-практического центра коммуникативных исследований "Проект "Барьер". Вывод экспертов сводится к тому, что в целом содержание брошюр не может быть охарактеризовано как порнография. Наряду с этим они содержат пропаганду алкоголя, табакокурения, наркотиков, гомосексуализма и носят растлевающий для несовершеннолетних характер.
С учетом изложенного и в целях принятия действенных мер по защите культурного, духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, предупреждения пропаганды насилия и жестокости, порнографии, антиобщественного поведения необходимо ускорить принятие закона, защищающего детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, то есть на деле реализовать установленные Конвенцией ООН о правах ребенка нормы (статьи 13, 17, 34), обязывающие государства обеспечить разработку принципов защиты ребенка от информации и материалов, наносящих вред его благополучию.
О проблемах реализации стандартов ООН при отправлении правосудия в отношении несовершеннолетних
В Заключительных замечаниях (пункт 86) Комитет ООН по правам ребенка рекомендует гарантировать полную реализацию стандартов правосудия в отношении несовершеннолетних, в частности закрепленных в статьях 37, 39 и 40 Конвенции о правах ребенка, а также других стандартов ООН, включая Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних ("Пекинские правила") и Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде).
В процессе реализации судебно-правовой реформы все очевиднее становится необходимость новых подходов к отправлению правосудия в отношении несовершеннолетних. Наиболее важной задачей в этой области на современном этапе является формирование ювенальной юстиции. Говорится об этом много лет и на самых различных уровнях, внесен соответствующий законопроект о создании ювенальных судов, принятый Государственной Думой в первом чтении 15 февраля 2002 года. Однако дело дальше не идет, хотя эта проблема является актуальной для всех регионов.
Система ювенальной юстиции - это не только специализированные суды в отношении подростков-правонарушителей, но и суды по рассмотрению гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних, а также другие органы системы профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних. Прежде всего, это комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые еще не стали головной структурой (как это предусмотрено законом) в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних. Указанные комиссии занимаются в основном административной практикой, привлекая к ответственности нерадивых родителей путем наложения на них штрафов, которые редко исполняются и не приносят никакого видимого эффекта. Самое главное - отсутствует требовательность комиссий к тем органам и учреждениям, которые недорабатывают и забывают о своем предназначении, то есть о защите прав того или иного ребенка.
Говоря о ювенальной юстиции, следует особо отметить такие специфичные общеобразовательные учебно-воспитательные учреждения, как специальные школы открытого и закрытого типа, которым отводится особая роль в преодолении социальной дезадаптации детей и подростков с девиантным поведением.
Цели и задачи специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением полностью соответствуют целям и задачам ювенальной юстиции, ее основополагающим принципам, предусмотренным международными нормами и правилами в сфере предупреждения преступности несовершеннолетних и защиты их прав: обеспечение приоритета профилактических и реабилитационных мер над карательными, охрана прав ребенка, создание условий для индивидуального, личностно ориентированного подхода к подросткам с учетом причин совершения ими противоправных деяний.
В городе Москве сформирована достаточная сеть таких образовательных учреждений. В настоящее время функционируют 10 специальных школ открытого и 1 школа закрытого типа, в которых обучаются 783 несовершеннолетних в возрасте от 9 до 17 лет.
В 2006 году из 1446 подростков, осужденных за совершение преступлений, к реальному лишению свободы осуждены 371 человек, 880 (60%) - к условному. Вместе с тем из вышеназванного числа всех осужденных 101 несовершеннолетний (7%) ранее уже осуждался к лишению свободы условно. Поэтому широкое применение судами практики условного осуждения вместо направления несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния, в спецшколу закрытого типа представляется не вполне оправданными. Если в 2005 году в спецшколу судами были направлены 37 несовершеннолетних, то в 2006 году - 26 человек.
Такое положение неслучайно, поскольку сложившаяся в городе правоприменительная практика направления несовершеннолетних в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа (спецшкола закрытого типа "Шанс") показывает, что цели и задачи данного учреждения не совсем понятны судьям, прокурорам, а также другим участникам процесса.
Ознакомление с судебными постановлениями и приговорами, постановлениями комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав свидетельствует, что при вынесении решений о помещении несовершеннолетних в специальную школу закрытого типа допускаются многочисленные нарушения законодательства, в первую очередь Федерального закона N 120-ФЗ, регламентирующего деятельность таких учреждений, производство по материалам о помещении туда несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, а также УК РФ и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ).
Это подтверждается в том числе тем, что судьи в своих постановлениях указывают о направлении конкретного подростка в спецшколу ГУВД по городу Москве. (Например, постановление федерального судьи Нагатинского районного суда Воронова В.В. от 11 января 2005 года о направлении в спецшколу П.) Аналогичные названия содержатся и в ходатайствах подразделений по делам несовершеннолетних отделов внутренних дел (ПДН ОВД).
В своих постановлениях судьи зачастую ссылаются на статьи Федерального закона N 120-ФЗ, касающиеся вопросов помещения подростков в ЦВСНП, а не на статьи главы III, а также УК РФ и УПК РФ. Создается впечатление, что как сотрудники органов внутренних дел подготовили данное постановление, так оно судьей и подписывается.
Имеют место факты, когда производство по делу о помещении несовершеннолетнего в закрытое учебно-воспитательное учреждение суды возбуждают по ходатайству начальников ПДН ОВД, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона N 120-ФЗ, в котором установлено, что дело в суде может быть возбуждено лишь по ходатайству комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Комиссия должна предварительно рассмотреть материал относительно правонарушителя, решить вопрос о том, что применение иных мер воспитательного характера будет недейственно, и только тогда обратиться в суд для вынесения решения о помещении его в закрытое учебно-воспитательное учреждение. Несоблюдение этой процедуры приводит к нарушению прав несовершеннолетних. В связи с этим напрашивается единственный вывод, что решение о помещении подростка в спецшколу объясняется не столько необходимостью обеспечить ему специализированную реабилитационную помощь, сколько желанием соответствующих органов системы профилактики изолировать подростка, избавиться от него на какой-то срок.
В соответствии с пунктом 7 статьи 15 указанного Федерального закона N 120-ФЗ несовершеннолетние могут быть направлены в спецшколу до достижения ими возраста 18 лет, но не более чем на 3 года. Это положение закреплено и в статье 92 УК РФ, в пункте 31 Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 420.
При этом сроки реабилитации детей определяет суд, однако эти сроки в большинстве случаев не соответствуют назначению учреждения, особенностям личности самого подростка.
Устанавливая нередко ограниченные (от пяти - восьми месяцев) сроки пребывания в спецшколе закрытого типа, суды не учитывают реальную возможность провести работу по реабилитации несовершеннолетнего, оказать ему комплексную помощь с учетом причин противоправного поведения, обеспечить получение начального общего, основного общего, среднего (полного) образования.
Поэтому нередко приходится освобождать подростков в середине учебного года, а самое главное тех из них, кто не прошел должной реабилитации. Так, из общего числа воспитанников, находившихся в спецшколе закрытого типа "Шанс" на момент проверки (октябрь 2006 года), у 39 срок пребывания заканчивался в середине учебного года, и они не прошли курс обучения за год, поскольку продление срока допускается только на основании ходатайства самого несовершеннолетнего, а продолжение обучения подростком, не получившим необходимой психологической, медицинской и социальной реабилитации, в условиях массовой общеобразовательной школы весьма проблематично.
В соответствии с постановлением федерального судьи Бабушкинского районного суда Батуриной С.А. от 9 декабря 2004 года несовершеннолетний И. направлен в спецшколу за совершение ряда противоправных действий. Судья не уточнил в своем постановлении, что именно совершил подросток и выносились ли в отношении него постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом срок его содержания в спецшколе установлен "до окончания учебного 2004/2005 года", то есть на 6,5 месяца. Естественно, обеспечить психологическую и социальную коррекцию его поведения за данный промежуток времени не представилось возможным. После окончания срока пребывания в указанном учреждении 30 мая 2005 года подросток совершил две кражи и 16 декабря 2005 года по постановлению федерального судьи того же суда вновь был направлен в спецшколу, но уже сроком на три года.
Имеются и совершенно противоположные примеры принятия неоправданных решений о направлении несовершеннолетних в спецшколу закрытого типа без учета конкретных данных о личности подростка.
Постановлением федерального судьи Зюзинского районного суда Довженко М.А. от 20 сентября 2005 года В. направлен в спецшколу сроком на три года. При этом судья не учел, что подросток в 2005 году уже окончил 9 классов и к назначенному сроку он не только получит полное среднее образование, но еще и должен будет содержаться в спецшколе следующий учебный год. В связи с чем неизбежно возникнет необходимость опять-таки в судебном порядке решать вопрос о переводе несовершеннолетнего в другое специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа для получения профессионального образования (в городе Москве такого учреждения в настоящее время нет) либо о прекращении пребывания подростка в спецшколе, если он исправился.
То же касается и постановления судьи Нагатинского районного суда Цвелевой Е.А. от 5 апреля 2006 года о направлении в спецшколу несовершеннолетней Н. сроком на 2 года 6 месяцев. Н. закончит 11 классов в июне 2008 года, а с учетом определенного судом срока пребывания в спецшколе она должна будет содержаться там до 5 октября 2008 года.
Рассматривая дела указанной категории, суды не выясняют наличие основания для помещения несовершеннолетних в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, каковым является совершение подростком общественно опасного деяния (статья 15 указанного Федерального закона N 120-ФЗ, статья 92 УК РФ, пункт 11 статьи 50 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", пункт 14 Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением).
В постановлениях судьи нередко делают ссылку на процессуальный документ следователя о прекращении уголовного дела в отношении несовершеннолетнего или об отказе в его возбуждении, особенно в случаях недостижения подростком возраста уголовной ответственности, не выясняя, совершил ли он данное деяние и доказана ли его вина. Неслучайно в спецшколу закрытого типа попадают несовершеннолетние без достаточных на то правовых оснований.
На основании постановления федерального судьи Бутырского районного суда Пасикуна К.Н. от 13 сентября 2005 года в спецшколу сроком на 2 года был направлен несовершеннолетний С., в отношении которого было отказано в возбуждении уголовного дела по статье 24 (часть 1, пункт 2) УПК РФ. Кстати, в постановлении судьи также содержится ссылка на отказ в возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного данной статьей УПК РФ. В самом же постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела отсутствует какое-либо упоминание о преступлении, предусмотренном конкретной статьей УК РФ. Таким образом, какое общественно опасное деяние совершил подросток, не известно ни милиции, ни суду. Кроме того, в постановлении судьи нет указания на участие при рассмотрении данного дела прокурора и адвоката, что является безусловным основанием к отмене данного постановления.
Судья Черемушкинского районного суда Чурсин С.С. 26 мая 2006 года вынес постановление о направлении в спецшколу закрытого типа сроком на два года несовершеннолетнего Р. Из имеющихся материалов, в частности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, следует, что в действиях Р. отсутствуют признаки преступления, предусмотренного частью 1 статьи 163 УК РФ (вымогательство), в связи с чем и проводилась проверка.
В нарушение пункта 8 статьи 15, пункта 4 статьи 26 Федерального закона N 120-ФЗ судами редко выясняется, имеются ли у подростков на момент принятия решения заболевания, препятствующие их содержанию и обучению в спецшколе закрытого типа, указанные в перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 года N 518. Из 22 изученных Уполномоченным и сотрудниками его аппарата судебных решений лишь в четырех имелись ссылки на то, что согласно медицинским заключениям противопоказаний на помещение несовершеннолетнего в спецшколу закрытого типа не установлено. 13 июня 2006 года федеральный судья Бутырского районного суда Пасикун К.Н. вынес постановление о направлении в спецшколу несовершеннолетнего К., а обследование подростка на наличие психических расстройств, препятствующих его содержанию в указанном учреждении, проведено лишь 27 июня 2006 года.
Этот же федеральный судья 2 мая 2006 года своим постановлением направил в спецшколу П., в отношении которого было отказано в возбуждении уголовного дела на основании того, что отсутствует заявление потерпевшего, поскольку дело относится к делам частного обвинения. П., имея диагноз "умственная отсталость с другими нарушениями поведения", обучался по программе специального (коррекционного) учреждения для детей с отклонениями в психическом развитии VIII вида, а спецшкола "Шанс" работает по программам массовой общеобразовательной школы и коррекционной группы для обучения таких детей не имеет.
По приговору, вынесенному федеральным судьей Зеленоградского районного суда Козловой Е.В. от 1 августа 2005 года, направлен в спецшколу закрытого типа "Шанс" Б., в отношении которого судом применена принудительная мера медицинского характера в виде амбулаторного принудительного наблюдения у психиатра, что в условиях спецшколы невозможно.
При рассмотрении дел допускается неоправданная волокита, из постановлений и приговоров суда порой невозможно понять, когда именно поступил материал или уголовное дело, кто виноват в несвоевременной постановке вопроса о помещении несовершеннолетнего в спецшколу.
Инспектор ОВД "Измайлово" 10 ноября 2004 года вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении воспитанника детского дома N 48 С. по статье 175 УК РФ (приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем), поскольку он не достиг возраста уголовной ответственности. Пунктом 1 статьи 26 Федерального закона N 120-ФЗ предусмотрено, что материал об отказе в возбуждении уголовного дела незамедлительно передается в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав для рассмотрения ходатайства перед судом о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа. Однако в нарушение указанной правовой нормы это сделано не было, постановление комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав вынесено 17 марта 2005 года, то есть спустя четыре с половиной месяца после отказа в возбуждении уголовного дела. И только 30 августа 2005 года по прошествии пяти месяцев комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав был поставлен вопрос о помещении С. в ЦВСНП, а затем ходатайство направлено в суд, который 23 сентября 2005 года принял постановление о направлении С. в спецшколу закрытого типа. Таким образом, он понес ответственность за содеянное спустя 10 месяцев, что является грубым нарушением статей 26 и 27 Федерального закона N 120-ФЗ, а самое главное - статьи 40 Конвенции о правах ребенка. Данные нарушения являлись основанием для отмены судебного постановления.
Следует заметить, что С. - воспитанник детского дома, и при рассмотрении материала в суде принимали участие представители детского дома и органа опеки и попечительства муниципалитета внутригородского муниципального образования "Восточное Измайлово", однако никто не встал на защиту прав несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей.
Решая вопрос о помещении несовершеннолетних в закрытое учебно-воспитательное учреждение, суды одновременно автоматически выносят решение о помещении таких подростков в ЦВСНП, что является также одним из видов ограничения свободы. В статье 22 Федерального закона N 120-ФЗ установлены специальные основания для помещения несовершеннолетнего в ЦВСНП, а также сроки содержания и порядок помещения. Поэтому применение данной меры должно быть каждый раз дополнительно мотивировано со ссылкой на основание, указанное в пункте 1 части 2 указанной статьи. В соответствии с пунктом 26 Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением доставка несовершеннолетнего правонарушителя в учреждение закрытого типа осуществляется либо по решению суда в установленном порядке через ЦВСНП, либо его родителями. Однако в судебных решениях (постановлениях, приговорах) вопреки статье 31.1 Федерального закона N 120-ФЗ крайне редко указываются цели и мотивы направления подростков в ЦВСНП.
Анализ приведенных и других имеющихся в распоряжении Уполномоченного судебных решений о направлении несовершеннолетних правонарушителей в спецшколу закрытого типа свидетельствует о нестабильности судебной практики по данной категории дел. Это является основанием для обращения к Председателю Московского городского суда Егоровой О.А. с просьбой проанализировать практику рассмотрения таких дел и дать судам методические рекомендации по применению Федерального закона N 120-ФЗ.
Обращает на себя внимание и то, что принятие решений о направлении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния, в учебно-воспитательные учреждения открытого или закрытого типа нередко тождественны, поэтому в спецшколе закрытого типа содержатся подростки, которые могли бы быть помещены в учреждения открытого типа, и наоборот.
Например, в постановлении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Бескудниковского района города Москвы от 21 мая 2006 года подростку З. рекомендовано обучение в спецшколе N 1 открытого типа. Комиссией установлено, что несовершеннолетний в октябре 2005 года совершил общественно опасное деяние по признакам преступления, предусмотренного частью 1 статьи 158 УК РФ (кража), однако в связи с недостижением возраста уголовной ответственности в возбуждении уголовного дела было отказано. В декабре 2005 года он вновь совершил общественно опасное деяние, предусмотренное статьей 116 УК РФ (побои), и вновь в возбуждении уголовного дела отказано по тем же основаниям. Таким образом, в отношении З. были все основания для постановки вопроса о его направлении как в спецшколу закрытого типа "Шанс", так и в спецшколу открытого типа.
Многие постановления комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав также не соответствуют требованиям Федерального закона N 120-ФЗ. Так, в соответствии с постановлением комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав района Западное Дегунино от 22 декабря 2005 года в спецшколу закрытого типа направлена несовершеннолетняя Л., в отношении которой было отказано в возбуждении уголовного дела в связи с недостижением возраста уголовной ответственности. По представлению соответствующего органа внутренних дел она была помещена в ЦВСНП. Затем, как указано в постановлении комиссии, к ним обратилась администрация детского дома с просьбой рассмотреть вопрос о направлении несовершеннолетней в спецшколу закрытого типа в целях предотвращения совершения повторных правонарушений. Комиссия направила соответствующее ходатайство в суд, тогда как в соответствии с Федеральным законом N 120-ФЗ должна была рассматривать материал органа внутренних дел, а не обращение администрации детского учреждения.
В своих постановлениях о ходатайстве перед судом о направлении в спецшколу закрытого типа комиссии указывают срок содержания подростков, что не входит в их функции.
На комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав района Южное Бутово, где расположена спецшкола закрытого типа, в соответствии с указанным Федеральным законом N 120-ФЗ возложена дополнительная обязанность решать вопросы о продлении сроков пребывания несовершеннолетних в спецшколе "Шанс" и досрочном выпуске воспитанников. Это требует от комиссии взвешенного, вдумчивого подхода к решению тех или иных вопросов. Однако, судя по принимаемым постановлениям, комиссия нередко подходит к рассмотрению ходатайств руководства спецшколы или формально, или предвзято.
Например, при решении вопроса о продлении срока пребывания воспитанника в спецшколе комиссия в своих постановлениях не указывает самое главное условие - ходатайство самого несовершеннолетнего, без чего принятие соответствующего решения невозможно (пункт 7 статьи 15 Федерального закона N 120-ФЗ), нет такой ссылки и в судебных постановлениях. Так, в постановлении Зюзинского районного суда от 12 октября 2006 года о продлении срока пребывания несовершеннолетнего К. в спецшколе не отражено, было ли ходатайство об этом самого подростка. Не содержится такого указания и в постановлении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав района Южное Бутово. Зато само по себе постановление комиссии больше напоминает протокол, в котором подробно описывается обсуждение отца несовершеннолетнего, в адрес которого допускались следующие высказывания: "Почему вы хотите его оставить в спецшколе, которая является фактически тюрьмой?", "Скажите, что вам проще, удобно и выгодно, чтобы ваш ребенок остался в этой школе. У вас никаких проблем, а вашего ребенка будут содержать за счет налогоплательщиков" и тому подобное.
В той же комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав района Южное Бутово 5 сентября 2006 года рассматривалось ходатайство о продлении срока пребывания в спецшколе другого воспитанника К., ссылки на ходатайство несовершеннолетнего нет, зато из самого текста постановления следует, что подросток не изъявил желания остаться в спецшколе.
На заседании указанной комиссии 22 августа 2006 года рассматривалось ходатайство руководства спецшколы о досрочном выпуске воспитанника С., который, закончив учебу по программе 9 класса, поступил в Московский государственный техникум технологии и права. Руководство учреждения ходатайствовало о его досрочном выпуске, обоснованно мотивируя это тем, что подросток должен иметь возможность 1 сентября совместно с другими учащимися начать обучение, тем более что 13 ноября 2006 года ему исполнялось 18 лет. Комиссия отказала в досрочном выпуске С., рекомендовав сделать запрос в отдел внутренних дел и комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав района Матушкино-Савелки на предмет целесообразности досрочного освобождения С. Однако неизвестно, каким образом указанные органы смогут дать ответ на этот вопрос, поскольку с учета по месту жительства подросток снимается и не находится под их наблюдением весь период пребывания в закрытом учреждении. В результате подросток совершенно неоправданно остался в спецшколе на 1 месяц и 13 дней.
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав района Теплый Стан 4 апреля 2006 года рассматривала вопрос о направлении в спецшколу несовершеннолетнего Р. Как отмечено в постановлении, в комиссию поступило заявление от его матери с просьбой об этом. Комиссия постановила ходатайствовать перед судом о направлении Р. в спецшколу сроком на два года, что является нарушением пункта 1 статьи 26 Федерального закона N 120-ФЗ, устанавливающего право передачи материалов в комиссию исключительно органом внутренних дел или прокурором.
Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав проявляется небрежность при вынесении постановлений, даются неправильные ссылки на действующее законодательство. В отношении того же Р. комиссия указала, что она руководствуется "статьей 9 "ж" Закона города Москвы "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав". Мало того, что Закон назван неправильно, но и в статье 9 такой пункт отсутствует.
В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона N 120-ФЗ в спецшколы открытого типа принимаются несовершеннолетние на основании постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, заключения психолого-медико-педагогической комиссии. Однако на практике комиссии, не вынося никаких постановлений, просто пишут письмо на имя директора спецшколы с просьбой принять конкретного подростка, не указывая, имелось ли согласие несовершеннолетнего, достигшего возраста 14 лет, а также его родителей, как этого требует указанный Федеральный закон N 120-ФЗ.
Кроме того, вряд ли можно назвать заключением те куцые, ни о чем не говорящие справки, которые выдаются, к примеру, психолого-медико-педагогической комиссией Северного окружного управления здравоохранения, при этом не содержится никаких рекомендаций по работе с тем или иным подростком, отсутствуют данные о его психолого-педагогическом обследовании и другие составляющие заключения, которые отвечали бы требованиям приложения 3 к совместному приказу Комитета здравоохранения Правительства Москвы от 19 октября 1998 года N 574 и Московского комитета образования от 21 октября 1998 года N 579 "Об организации Городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей", а в строке "Заключение" имеется единственная запись - "обучение в условиях специальной общеобразовательной школы N 1". Хотя специальные учебно-воспитательные учреждения не входят в число коррекционных, однако других комиссий в городе не существует и по сложившейся практике заключения о направлении подростков в спецшколы открытого типа даются указанными окружными комиссиями.
Анализируя нормативные правовые акты, регулирующие деятельность специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, и практику их применения, можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в действующее законодательство.
Согласно пункту 54 Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением воспитанники находятся на полном государственном обеспечении, хотя в Федеральном законе N 120-ФЗ такой нормы не содержится.
Ранее в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 года предусматривалось, что в частичное возмещение расходов на содержание учащихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях с родителей взимается плата. Аналогичная норма содержится в статье 24 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года, которым в своей деятельности до сих пор руководствуются комиссии. Кроме того, статья 333.38 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что специальные учебно-воспитательные учреждения для детей с девиантным (общественно опасным) поведением федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области образования, освобождаются от уплаты государственной пошлины за совершение исполнительных надписей о взыскании с родителей задолженности по уплате сумм на содержание их детей в таких учреждениях.
Однако в Федеральном законе N 120-ФЗ, как уже говорилось выше, подобной нормы нет, а постановления Правительства Российской Федерации являются подзаконными актами и принимаются на основании и во исполнение законов. Представляется, что этот вопрос должен быть проработан и решен законодательно. Тем более, что на всех уровнях власти говорится о необходимости принятия мер по усилению ответственности родителей за воспитание детей. Это же предусмотрено программой Года ребенка (пункт 42.2 постановления Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 928-ПП).
Безусловно, в решении данного вопроса должен быть продуманный подход. Полагаю, что должны быть освобождены от платы за содержание несовершеннолетних в спецшколах опекуны (попечители), руководители детских государственных учреждений, многодетные родители, родители-инвалиды и т.д. Вместе с тем в той же спецшколе закрытого типа "Шанс" содержатся 12 воспитанников, совершивших общественно опасные деяния и проживавших во вполне благополучных семьях.
Здесь можно провести аналогию по оплате за содержание детей-инвалидов в стационарных учреждениях системы социальной защиты населения. Статьями 24 и 31 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" регулируются вопросы оплаты надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания в государственных учреждениях. В развитие указанного Федерального закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 года N 473 "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания". Из указанных нормативных правовых актов следует, что с семей, имеющих детей-инвалидов, взыскивается плата за содержание в стационарных учреждениях, а с семей, чьи дети совершили общественно опасное деяние, плата не взимается, и они определяются на полное государственное обеспечение.
Необходимо также внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 420, в котором указано, что в спецшколы открытого типа несовершеннолетние принимаются при наличии рекомендации комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, тогда как Федеральный закон N 120-ФЗ устанавливает, что в данные учреждения несовершеннолетние направляются на основании постановлений комиссий.
Представляются неправильными и содержащиеся в указанном Федеральном законе N 120-ФЗ нормы о том, что в срок содержания подростка в спецшколе засчитывается срок его пребывания в ЦВСНП или местах предварительного заключения. Это на практике приводит к тому, что суды рассматривают данные учреждения как учреждения исполнения наказания в виде лишения свободы и полностью копируют норму УК РФ, которая применяется судами при определении срока наказания в виде лишения свободы, что не соответствует истинным реабилитационным целям и задачам учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, а не карательным. Тем более, что статья 92 УК РФ говорит об освобождении подростка от наказания.
Приведенные выше примеры отказа в возбуждении уголовного дела за отсутствием состава преступления, при отсутствии заявлений потерпевших являются следствием того, что в Федеральном законе N 120-ФЗ имеется определенный пробел, поэтому представляется целесообразным "процессуальные обоснования помещения несовершеннолетних в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа", предусмотренные статьей 15, заменить формулировкой "материальное основание", то есть факт совершения общественно опасного деяния, предусмотренного УК РФ. Пока же этот вопрос не решен, существующая практика помещения несовершеннолетних в учебно-воспитательное учреждение при прекращении дела в соответствии с пунктом 5 статьи 24 УПК РФ формально не соответствует Федеральному закону N 120-ФЗ.
В пункте 7 статьи 15 указанного Федерального закона N 120-ФЗ установлено, что несовершеннолетний может быть направлен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа до достижения им возраста 18 лет, но не более чем на три года, а в пункте 1 статьи 28 содержится требование судам указывать срок применения этой принудительной меры воспитательного воздействия, что, как следует из вышеперечисленных примеров, не является оправданным и не соответствует целям и задачам учебно-воспитательного учреждения закрытого типа.
О реализации права детей-инвалидов на санаторно-курортное лечение
В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", санаторно-курортное лечение детей-инвалидов с 2005 года включается в набор социальных услуг.
Фонд социального страхования Российской Федерации с 2005 года осуществляет оплату стоимости путевок на санаторно-курортное лечение льготных категорий граждан, в том числе детей-инвалидов, в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета, в соответствии с федеральными законами о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на соответствующий год.
В 2005 году из федерального бюджета на санаторно-курортное лечение льготных категорий граждан было выделено 16723492,8 тыс. рублей и норматив на приобретение путевок, установленный Московскому региональному отделению Фонда социального страхования Российской Федерации, составил 81382 путевки. На основании заключенных государственных контрактов было закуплено и выдано 81535 путевок, из них 5176 путевок было предоставлено детям-инвалидам и сопровождающим их лицам. В 2006 году из федерального бюджета на санаторно-курортное лечение было выделено 9321581 тыс. рублей, норматив, установленный Московскому региональному отделению Фонда социального страхования Российской Федерации, - 86101 путевка, из них 7035 путевок было выдано детям-инвалидам и сопровождающим их лицам.
С 2007 года изменяется порядок приобретения путевок на санаторно-курортное лечение. В связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", закупка путевок отнесена теперь к компетенции субъектов Российской Федерации. В результате указанных изменений путевки на 2007 год были закуплены с опозданием, в связи с чем льготные категории граждан смогли воспользоваться ими только с февраля-марта текущего года. В 2007 году из федерального бюджета на приобретение путевок было выделено 7075019,8 тыс. рублей и Московскому региональному отделению Фонда социального страхования Российской Федерации установлен норматив в 58529 путевок.
Вместе с тем, по данным Московского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации на 30 января 2007 года, количество заявлений на санаторно-курортное лечение в 2007 году уже составляет 120827, из них 7234 заявления в отношении детей-инвалидов и сопровождающих их лиц.
Уменьшение возможности Фонда социального страхования Российской Федерации обеспечить льготные категории граждан путевками на санаторно-курортное лечение вызвано значительным ежегодным сокращением средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета.
Возникший к 2007 году дефицит санаторно-курортных путевок, в том числе предоставляемых для лечения детей-инвалидов, привел к необходимости оказывать указанную социальную услугу в порядке очередности, что нарушает гарантированное государством право на ежегодное предоставление санаторно-курортного лечения льготным категориям граждан.
Периодом предоставления путевки на санаторно-курортное лечение является календарный год. В случае если инвалид в текущем календарном году не был обеспечен путевкой на санаторно-курортное лечение не по своей вине, то он не может рассчитывать на возврат или зачет в следующем календарном году суммы, которая предоставляется государством на оплату набора социальных услуг, так как это не предусмотрено законом. Сумма, ежемесячно направляемая на оплату предоставления гражданам набора социальных услуг, составляла: в 2005 году - 450 рублей, в 2006 году - 477 рублей, в 2007 году - 513 рублей. Для семей, воспитывающих ребенка-инвалида, указанные средства в расчете на год в связи с непредоставлением путевки является серьезной потерей для домашнего бюджета.
Однако следует отметить, что Московское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации в 2005-2006 годах в первоочередном порядке обеспечивало путевками детей-инвалидов и сопровождающих их лиц.
Кроме того, имеют место проблемы, связанные с обеспечением путевками на санаторно-курортное лечение инвалидов с врожденными заболеваниями и травматическими повреждениями спинного мозга. Это связано с тем, что в Московской области и средней полосе России отсутствуют санатории, специализирующиеся на оказании санаторно-курортной помощи таким больным.
Отсутствие достаточного количества путевок на летний период не позволило удовлетворить заявки на санаторно-курортное лечение всех детей-инвалидов школьного возраста, которым по медицинским показаниям рекомендовано лечение в летний период на Черноморском побережье России.
После отмены проезда на санаторно-курортное лечение авиационным транспортом при наличии железнодорожного сообщения (постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 864) детям-инвалидам, заболевание которых не позволяет долгое время находиться в пути или совместно с другими людьми, оздоровительный отдых стал недоступен.
По данным филиалов Московского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, имели место случаи отказа от использования предоставленных детям-инвалидам путевок на санаторно-курортное лечение. В 2005 году не смогли воспользоваться санаторно-курортным лечением по состоянию здоровья 26 детей, в 2006 году - 42 ребенка (из-за невозможности проезда в 2005 году - 1 ребенок, в 2006 году - 1 ребенок).
Таким образом, проблема обеспечения детей-инвалидов санаторно-курортным лечением в требуемом объеме, возникшая в 2006 году, как показывают приведенные цифры, еще более обострится в 2007 году.
Необходимо увеличение денежных средств, предоставляемых Фонду социального страхования Российской Федерации, для приобретения необходимого количества санаторно-курортных путевок для льготных категорий граждан.
Кроме того, необходимо дополнить Федеральный закон "О государственной социальной помощи" нормой, предусматривающей выплату компенсации за санаторно-курортное лечение ребенка-инвалида в случае непредоставления путевки для самостоятельного использования этих средств путем приобретения путевки родителями ребенка. Данный вопрос также может быть решен на уровне города Москвы: предоставить возможность семьям, воспитывающим детей-инвалидов, приобретать на льготных условиях санаторно-курортные путевки.
В обращениях, поступающих к Уполномоченному, гражданами обозначается еще одна проблема, требующая немедленного решения. В случае если детям-инвалидам, находящимся под опекой (попечительством), предоставляется путевка на санаторно-курортное лечение и путевка для сопровождающего его лица, а у опекуна (попечителя) имеются собственные несовершеннолетние дети, то возникает сложная проблема выбора: либо сопровождать на санаторно-курортное лечение подопечного ребенка-инвалида, оставив при этом своих детей без присмотра, либо отказаться от предоставленных путевок и оставить без санаторно-курортного лечения ребенка-инвалида, нарушив тем самым его права. Полагаю, что таким семьям необходимо предоставлять дополнительные путевки для родных детей опекуна (попечителя) либо предоставить им путевки в детские оздоровительные лагеря на период оздоровления ребенка-инвалида.
О проблемах занятости и труда несовершеннолетних, а также родителей с детьми
Общеизвестно, что труд несовершеннолетних является неквалифицированным и малопроизводительным, к тому же обусловлен дополнительными правовыми гарантиями, поэтому на рынке труда спросом не пользуется. Все это ослабляет социальную защищенность детей, отрицательно сказывается на нравственном климате и осложняет проблемы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Не находя себе общественно полезного применения, несовершеннолетние легко поддаются криминальному влиянию, что подтверждается статистикой.
Анализ совершения несовершеннолетними противоправных действий свидетельствует, что одной из основных причин их антиобщественного поведения остается незанятость учебой, трудом и досугом. По данным ГУВД по городу Москве, в 2006 году почти половину от общего числа несовершеннолетних, привлеченных к уголовной ответственности, составили неработающие и неучащиеся подростки, а из общего числа доставленных в отделы внутренних дел это около 70%. На профилактическом учете в органах внутренних дел состоит 1452 таких подростка. Из числа осужденных в 2006 году 28% несовершеннолетних на момент совершения преступлений не работали и не учились.
Аналогичная тенденция отмечается на протяжении ряда лет, что свидетельствует о недостаточной работе различных органов, работающих с подростками, в том числе служб занятости, которые входят в систему органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав за 2005 год на работу было трудоустроено 899 несовершеннолетних, из них подавляющее большинство (71%) на временную работу, а восстановлены трудовые права лишь в отношении 5 несовершеннолетних (в 2004 году - 23 несовершеннолетних, в 2006 году - 1 подросток) и то лишь комиссиями одного Восточного административного округа.
В городе Москве принимаются определенные меры по трудоустройству несовершеннолетних. Достаточно положительный опыт работы накоплен в Московском центре труда и занятости молодежи "Перспектива" (далее - Центр). Реализуя программы трудоустройства, Центр осуществляет консультации, ведет базу данных работодателей и вакансий для несовершеннолетних и молодежи, в которой представлено около 1000 работодателей, которые разместили более 15000 вакансий для молодежи, из них 60% - для несовершеннолетних.
За период с 2004 года по 2006 год за консультациями по вопросам трудоустройства в Центр обратились 29017 молодых граждан, из них было трудоустроено 9479 человек (32%).
Одной из эффективных форм трудоустройства несовершеннолетних на временные работы являются трудовые объединения молодежи, которые формируются из числа учащихся общеобразовательных школ и профессиональных колледжей, членов молодежных и детских общественных организаций, при этом особое внимание уделяется подросткам из группы риска. Указанные трудовые объединения молодежи - одна из немногих возможностей гарантированного и легального трудоустройства подростков. В 2004 году в этих объединениях работали 3700 несовершеннолетних, в 2005 году - 4000, а в 2006 году - 4200. Но это лишь временная работа продолжительностью один месяц.
В поисках постоянной работы в Управление федеральной государственной службы занятости населения по городу Москве (далее - Служба занятости) в 2006 году обратилось около 7 тыс. человек в возрасте 14-17 лет. Наибольшее число обратившихся составили выпускники 11-х классов общеобразовательных учреждений (3152 человек), выпускники 9-х классов (1928 человек), наименьшую группу составили выпускники учреждений начального и среднего профессионального образования (соответственно 978 и 940 человек).
Вместе с тем самую незначительную часть составили следующие группы подростков: не работавшие более года (около 150 человек); обратившиеся в службу занятости по направлению комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (80 человек); дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (43 человека, из них только 6 человек - выпускники детских домов и школ-интернатов); освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (2 человека).
В прошедшем году в Службу занятости обратилось 4809 одиноких и 602 многодетные женщины, воспитывающие детей. На учете состоит 1071 мать, имеющая детей в возрасте до 3 лет.
На учете в Службе занятости зарегистрировано 7030 родителей, имеющих несовершеннолетних детей, из них 6,5 тыс. женщин (93,4%), в том числе 2073 - одиноких, 240 - многодетных, 56 - воспитывающих детей-инвалидов.
В Заключительных замечаниях Комитет ООН по правам ребенка рекомендует усилить механизмы надзора и контроля за продолжительностью и интенсивностью детского труда, принять меры по искоренению наихудших форм детского труда, то есть выполнению ратифицированной нашей страной Конвенции Международной организации труда N 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда.
Государственной инспекцией труда в городе Москве (далее - Инспекция) уделяется постоянное внимание вопросам соблюдения работодателями законодательства о труде и об охране труда женщин и несовершеннолетних как наиболее слабо защищенных социальных групп населения. Только за 9 месяцев 2006 года Инспекцией выявлено 2027 нарушений законодательства о труде в отношении женщин и 368 нарушений в отношении несовершеннолетних.
К числу наиболее распространенных нарушений законодательства о труде несовершеннолетних относятся установление испытательного срока при приеме на работу, прием на работу без прохождения медицинского осмотра, привлечение к работам, на которых труд несовершеннолетних не допускается, отсутствие обязательного ежегодного медицинского осмотра. Подобные нарушения выявляются Инспекцией на протяжении последних 4 лет.
Характерные примеры можно привести по результатам проведенных Инспекцией проверок в 2006 году. Так, в ООО "Сан Экспресс Трэвел" несовершеннолетней В. в нарушение Трудового кодекса Российской Федерации был установлен испытательный срок и не установлена сокращенная продолжительность рабочего времени. В. принята на работу без прохождения медицинского осмотра. За допущенные нарушения трудового законодательства генеральный директор ООО "Сан Экспресс Трэвел" привлечена к административной ответственности в виде штрафа.
В ООО "Стройпрогресс" несовершеннолетние допускались к самостоятельной работе без обучения и проверки знаний правил охраны труда, его безопасности, инструктажа и стажировки на рабочем месте, не обеспечивались спецодеждой, обувью и другими средствами индивидуальной защиты. В КУЗАКС ОАО "Российские железные дороги" двое несовершеннолетних были приняты на работу с вредными условиями труда.
В ходе проверок выявлено значительное количество нарушений, связанных с обеспечением безопасных условий труда, в СУ-14 МГУП "Мослифт", филиале ОАО "Московская областная электросетевая компания "Южные электрические сети", ООО "Геотон", ООО "Типография Престо" и других.
Инспекцией было расследовано два тяжелых несчастных случая, произошедших с несовершеннолетними работниками. В ООО "Типография Престо" в нарушение требований Правил по охране труда для полиграфических предприятий и ГОСТа "Организация обучения безопасности труда" к самостоятельной работе на тигельном прессе был допущен несовершеннолетний В. без соответствующей профессиональной подготовки и практических навыков работы, не прошедший в установленном порядке инструктаж и обучение безопасным методам работы, что привело к несчастному случаю, в результате которого у подростка размозжена правая кисть. По материалам Инспекции Останкинской межрайонной прокуратурой возбуждено уголовное дело.
В ЗАО МЗ АТЭ-2 с несовершеннолетним А. при работе на сверлильном станке произошел тяжелый несчастный случай - закрытый перелом кости левого предплечья со смещением. Это явилось следствием того, что работник был допущен к самостоятельной работе без прохождения обязательного ежегодного медицинского осмотра, без профессиональной подготовки и практических навыков работы, прохождения инструктажа по охране труда, стажировки, обучения безопасным методам и приемам работы. По данному несчастному случаю Чертановской межрайонной прокуратурой возбуждено уголовное дело.
Наиболее типичными нарушениями законодательства о труде женщин являются невыплата пособия на период отпуска по беременности и родам, а также невыплата пособия по уходу за ребенком, не сохраняется место работы (должность) по уходу за ребенком.
В ряде организаций не составлялись списки работ с тяжелыми и вредными условиями труда, на которых применение труда женщин запрещено, не соблюдаются правила техники безопасности, отсутствуют средства индивидуальной защиты. Неслучайно за 9 месяцев 2006 года государственными инспекторами труда расследовано 78 несчастных случаев, произошедших с женщинами, в том числе 21 случай со смертельным исходом.
По данным Мосгорстата, на начало 2006 года 10747 женщин, занятых в промышленности, работали в условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим нормам труда, и 665 были заняты тяжелым физическим трудом, в строительной отрасли - соответственно 1440 и 700, на транспорте свыше 16,5 тыс. женщин (20,6% от всех женщин, работающих в данной отрасли) работали в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам.
Поэтому меры, предусмотренные в постановлении Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 928-ПП о разработке и реализации специальных мероприятий по трудоустройству молодежи, а также профессиональной ориентации, подготовке и переподготовке, трудоустройства многодетных и одиноких родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и детей-инвалидов, а также граждан из числа детей-сирот, заслуживают всяческой поддержки.
Очень важно осуществлять правовое просвещение подростков и их родителей в части трудовых прав несовершеннолетних. Кроме того, представляется целесообразным организовать и провести мониторинг "нелегального" использования детского труда.
Имеется предварительная договоренность Уполномоченного и представительства МОТ в Российской Федерации о проведении в 2007 году мониторинга выполнения в городе Москве положений Конвенции МОТ N 182.
Полностью согласен с предложениями префекта Северного административного округа города Москвы В.И. Объедкова о необходимости расширения возможностей трудоустройства подростков на неполный рабочий день, установления работы по гибкому графику для матерей с детьми и усиления социальных гарантий для данных категорий.
Префектура САО является единственной из всех префектур, которая внесла Уполномоченному предложения по различным проблемам, направленным на улучшение положения детей.
О соблюдении интересов детей при реализации градостроительных решений
В 2006 году к Уполномоченному поступил ряд коллективных обращений жителей города Москвы, связанных с защитой прав детей и соблюдением их интересов при реализации градостроительных решений.
Так, например, в интересах своих несовершеннолетних детей обратились граждане, проживающие в домах N 51, 55, 57 (корпус 1) по улице Юных Ленинцев. В июне 2006 года на месте детской площадки, расположенной между указанными домами, началось строительство многоэтажного гаража-стоянки на 280 машино-мест (Новые Кузьминки, квартал 114 "а", строение 45).
Жители указанных домов были категорически не согласны с решением о строительстве, поскольку детская площадка - единственное место отдыха их детей.
Решением муниципального Собрания внутригородского муниципального образования Кузьминки в городе Москве был одобрен проект строительства гаражного комплекса с физкультурно-оздоровительным центром.
Заявители указали, что не все заинтересованные жители были опрошены по вопросу строительства объекта.
Граждане были не согласны с данным решением, считая, что не было учтено мнение жителей, интересы которых затрагиваются при строительстве объекта в непосредственной близости от их домов, и настаивали на сохранении детской площадки и прекращении строительства гаража-стоянки. В дальнейшем, благодаря настойчивости граждан, строительство приостановили.
Ситуации по другим обращениям аналогичны. При строительстве различных объектов (жилых домов, многоэтажных гаражей-стоянок и т.д.) не всегда учитывается мнение большинства жителей, хотя строительство осуществляется, как правило, на дворовой территории, что приводит к ликвидации детских и спортивных площадок, других мест отдыха и досуга. Предлагаемая компенсация (обустройство других детских, спортивных площадок, скверов, озеленение) далеко не всегда бывает равноценной.
Органы исполнительной власти проводят не все предусмотренные законодательством мероприятия для выяснения и учета мнения граждан о предполагаемом строительстве. Для информирования жителей сведения об объекте строительства чаще всего публикуются в газетах, размещаются на информационных стендах, по местному телевидению транслируются встречи с инициативными группами граждан. Согласие на строительство дают депутаты муниципальных образований. Однако реализация этих мер не во всех случаях позволяет учесть мнение всех заинтересованных лиц и избежать в дальнейшем социальных конфликтов.
Обращения показывают, что не все граждане своевременно (до разработки проекта и его утверждения) осведомлены о планируемой реализации проектов по градостроительным объектам. После принятия правового акта о реализации конкретного архитектурно-строительного проекта жители фактически уже не могут влиять на процесс реализации градостроительных решений.
В этой связи возникают социальные конфликты между гражданами, с одной стороны, и строителями (заказчиками, подрядчиками), исполнительными органами власти - с другой.
В целях избежания конфликтов, неблагоприятных социальных последствий и своевременного выяснения социальных приоритетов было бы целесообразно использовать процедуры проведения референдумов, социологических опросов жителей соответствующей территории.
Указанные мероприятия предусмотрены действующим законодательством. Согласно части 3 статьи 35 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующей территории.
Закон города Москвы от 25 июня 1997 года N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" предусматривает аналогичные мероприятия: опрос жителей не менее чем одного микрорайона; проведение схода с участием не менее 50% жителей микрорайона с принятием решений по вопросам простым большинством голосов.
Однако такие мероприятия проводятся крайне редко.
Проведение указанных мероприятий позволило бы учесть мнение большинства жителей соответствующей территории и избежать в дальнейшем неблагоприятных социальных последствий.
Заключение
Настоящий доклад является пятым по счету. Возможно, он менее эмоциональный, чем предыдущие, но не менее правдивый, проблемный и жесткий. В нем - наша жизнь, реальные проблемы реальных детей.
К сожалению, одних эмоций не всегда бывает достаточно, чтобы разобраться в ситуации, помочь ребенку, защитить его права.
Мы делаем ставку на каждодневную рутинную работу: ведем прием, встречаемся с людьми; изучаем и анализируем бумаги, готовим правовые документы; посещаем учреждения для детей; ходим в суды, префектуры, департаменты, муниципалитеты; участвуем в совещаниях, "круглых столах" и конференциях; убеждаем, спорим, доказываем; всегда переживаем, мучаемся от неудач и непонимания; берем на себя ответственность; думаем о перспективе и всегда искренне радуемся тому, что удалось помочь еще и еще одному ребенку, еще одной семье, удалось найти союзника или доброго друга в нашем непростом деле.
Пока готовился доклад, прошло почти три месяца нового года. Число обращений к Уполномоченному за это время по сравнению с аналогичным периодом 2006 года увеличилось на 62%.
С каждым годом все больше и больше москвичей узнают о службе Уполномоченного и относятся к ней с высокой степенью доверия.
Рост числа обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что люди верят в силу закона, справедливость, рассчитывают на государственную защиту и помощь.
Огромные надежды москвичи связывают с Годом ребенка.
У Уполномоченного и сотрудников его аппарата тоже есть свои надежды.
Например, на то, что наконец-то будет разработана, принята и начнет действовать программа правового просвещения детей и подростков, оказания им содействия в области применения своих прав.
Или на то, что мы прекратим поднадоевшие разговоры на тему "разрастания" проблемы сиротства и приступим к практической реализации программы профилактики социального сиротства и развития семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Тем более, что в городе Москве для этого созданы все необходимые предпосылки и осталось только проявить политическую волю.
Мы надеемся, что в Год ребенка начнет проводиться активная индивидуальная работа с "кризисными" семьями, дети которых оказались в трудной жизненной ситуации. Это должна быть очень гибкая, системная и межведомственная работа, не терпящая перекладывания ответственности, формализма и безразличия. Необходимо разработать регламент такой работы и взаимодействия по сопровождению семей группы риска. Но самое главное - необходимо желание всех заинтересованных ведомств работать вместе и на общий результат.
С Годом ребенка мы связываем большие надежды на улучшение положения детей-инвалидов. Прежде всего, это касается улучшения жилищных условий семей, где они воспитываются, увеличения услуг по уходу за такими детьми и улучшения их качества, реального обеспечения реализации права детей-инвалидов на образование.
Мы благодарны Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы за внесенную на утверждение Правительства Москвы трехлетнюю программу по улучшению жилищных условий семей, воспитывающих детей-инвалидов, реализация которой начнется уже в 2007 году. Огромное количество обращений к Уполномоченному с просьбой оказать содействие в улучшении жилищных условий детей-инвалидов ранее установленного срока свидетельствует, что эта проблема для города Москвы является чрезвычайно актуальной. Принятое решение - конкретный и весомый вклад московских властей в обеспечение прав детей-инвалидов, установленных Конвенцией о правах ребенка.
Полагаю, что следующим вопросом, который должен быть включен в повестку дня Правительства Москвы, является улучшение жилищных условий многодетных семей, воспитывающих 4 детей и проживающих в квартирах коммунального заселения или в отдельных квартирах, но длительное время (в течение трех и более лет) состоящих на учете по улучшению жилищных условий.
Мы надеемся, что в 2007 году в московских судах (по крайней мере в трех из них) появятся ювенальные судьи.
30 ноября 2006 года заключен договор о сотрудничестве между префектом Юго-Западного административного округа города Москвы Челышевым А.В., Уполномоченным, председателем Гагаринского районного суда города Москвы Афанасьевой Н.П., председателем Зюзинского районного суда города Москвы Васильевой Н.П., председателем Черемушкинского районного суда города Москвы Крюковым П.В., начальником Управления социальной защиты населения ЮЗАО Пузанковой Г.Н. и президентом Российского благотворительного фонда "Нет алкоголизму и наркомании", членом Общественной палаты Российской Федерации Зыковым О.В.
Договор предусматривает реализацию программы "Использование элементов ювенальных технологий в работе с детьми группы риска в Юго-Западном административном округе города Москвы".
Полагаем, что Год ребенка - хороший повод для того, чтобы уделить особое внимание праву каждого ребенка, включая детей, относящихся к числу уязвимых групп населения, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, принимать участие в делах семьи, школы, других учреждений и органов, а также московского сообщества в целом. Нам необходимо отработать механизмы учета мнения детей при принятии всех решений, затрагивающих их права и интересы.
Считаем, что в 2007 году должна быть разработана и утверждена указом Мэра Москвы стратегия государственной социальной политики города Москвы по улучшению положения детей на 2008-2017 годы.
Очень надеемся на активное участие города Москвы в глобальной инициативе Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) "Города, доброжелательные к детям". Правительству Москвы необходимо в кратчайшие сроки разработать и утвердить конкретный план мероприятий по практической реализации этой инициативы.
Итак, у нас много планов и много надежд на 2007 год. Все, что задумано, будет способствовать реальному соблюдению в городе Москве принципа приоритета прав ребенка, наилучшему обеспечению его законных интересов.
Но это зависит от всех нас, от всех, кто живет и трудится в нашем городе, а не только от тех, кто работает с детьми или в их интересах. В определенной степени этот год - момент истины.
Очень точно сказал наш великий русский писатель Виктор Петрович Астафьев: "Дети - наш суд на миру, наше зеркало, в котором совесть, ум, честность, опрятность нашу - все наголо видать. Дети могут нами закрыться, мы ими - никогда".

• Главная
• Прочее
• 2007
• Март
• 26
• Доклад от 26.03.2007 г № Б/Н